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梁继文:涉及工矿仓储用地的征收和拆迁法律问题研究

发布日期:2016-09-09

        内容摘要
       《国有土地上房屋征收与补偿条例》实施以后,虽一定程度上缓解了拆迁矛盾,却也存在问题,尤其涉及工矿仓储用地的征收和拆迁时更是暴露出不足。本文针对存在的问题予以梳理,以期对征收和拆迁法律实务有所促进。

        关键词
       工矿仓储用地  国有土地使用权  征收  拆迁  收回

       《中华人民共和国物权法》(以下简称《物权法》由中华人民共和国第十届全国人民代表大会第五次会议于2007年3月16日通过,并予以公布,自2007年10月1日起施行。根据《物权法》的规定,征收和征用有本质的区别。明确规定只有为了公共利益的需要才可以征收和征用。据此,国务院于2011年1月21日公布了《国有土地上房屋征收与补偿条例》(以下简称《房屋征收条例》。自此以后,对于国有土地上房屋的征收和补偿都适用条例的规定。新条例的实施后,对于保障被征收人的利益,减少暴力拆迁,起了积极作用,不过对于涉及工矿仓储用地的征收和拆迁,却没有具体规定,存在制度设计上的不足。导致涉及工矿仓储用地的征收和拆迁没有统一的法律适用标准,加大了征收和拆迁的难度。因此,有必要对此类问题深入研究,弥补法律规定的不足,以指导实务操作。

       一、我国目前的土地利用现状分类

       要想深入研究涉及工矿仓储用地的征收和拆迁的法律问题,首先要弄清楚我国目前的土地分类。我国法律层面的土地分类,仅有《中华人民共和国土地管理法》的规定,分为三个大类:农用地、建设用地和未利用地。这样的分类在实务操作中意义不大,不利于应用。2007年8月10日,国土资源部公布并实施了土地分类国家标准: 《土地利用现状分类》( GB/T 21010-2007)。《土地利用现状分类》采用二级分类体系,一级类12个,二级类57个。一级类12个为:耕地、园地、林地、草地、商服用地、工矿仓储用地、住宅用地、公共管理与公共服务用地、特殊用地、交通运输用地、水域及水利设施用地和其他用地。其中工矿仓储用地下分三个二级类:工业用地、采矿用地和仓储用地。习惯上,一般征收和拆迁涉及较多的是商服用地、住宅用地和工业用地。不过,从国家土地分类标准看,工矿仓储用地和商服用地、住宅用地是一个层级上的概念,工业用地和商服用地、住宅用地不是一个层级上的概念。

       二、《房屋征收条例》存在的两个不足

       《房屋征收条例》实施以后,对于根治“野蛮拆迁”起到了很好的作用,也极大限度的保护了房屋所有者的合法权益。不过,《房屋征收条例》本身存在一定的问题,主要有两个方面的不足。这两个方便的不足,对于涉及工矿仓储用地的征收和拆迁过程中产权人的权益保护不利,容易引起政府和被拆迁人的矛盾激化,影响征收和拆迁的正常进行。

       (一)过分重视房地产评估的作用。《房屋征收条例》将房地产评估机构出具的房屋价值作为补偿的依据,不太妥当。根据目前评估理论,评估结论充其量是评估师的经验值,不同估价师对同一房屋的评估价值误差在20%以内是可以接受的。所以只具有参考价值,不能作为决策依据。比较极端的评估案例是重庆地铁拆迁项目中李女士的房屋评估案。拆迁人选择的房地产评估机构对李女士房屋的评估结论为房屋价值1500万元,而李女士自己选择的房地产评估机构评估结论为3000万元,误差100%。这样的评估结论,是不能作为征收依据的。

       (二)国有土地使用权无偿收回。《房屋征收条例》第十三条第三款规定:房屋被依法征收的,国有土地使用权同时收回。这样的规定,明确了国有土地上的房屋征收,只补偿房屋价值,不补偿国有土地使用权价值。这与当前我国的其他法律法规的规定不一致。当前我国行政部门各自为政,房地产评估机构资质管理属于住房和城乡建设部,土地使用权评估机构资质管理原属于国土资源部。因此,房地产评估机构只能评估房屋价值,不能评估土地使用权价值;土地估价师只能评估土地使用权价值,不能评估房屋价值。在征收的过程中,房地产评估机构评定的房屋价值实际上不包含国有土地使用权的价值。导致的法律后果是:国有土地使用权被无偿收回,可国有土地使用权在出让的时候往往是有价格的,且价值不菲。这样看来,《国有土地上房屋征收与补偿条例》的此规定值得商榷,对房屋产权人不公平。

       三、涉及工矿仓储用地征收和拆迁存在的问题。

       《房屋征收条例》存在的不足,对涉及商服用地和住宅用地的征收和拆迁影响较小,对涉及工矿仓储用地征收和拆迁影响非常大,主要存在两个方面的问题。

       (一)工矿仓储用地为国有土地使用权时的问题。一般情况下,商服用地和住宅用地的容积率(房屋建筑面积和土地使用权面积的比值)较高,房地产评估机构评定的房屋价值往往掩盖了国有土地使用权的价值,很可能不影响对房屋所有人的补偿。工矿仓储用地容积率一般比较低,只评定房屋价值根本不能实现对产权人的补偿。为了便于理解,根据案例予以说明。案例一:某市为了公益目的,美化城市环境,拓宽河道,需收回甲工厂的部分国有土地使用权,拟收回的宗地上没有任何建筑物。在这种情况下,就无法适用《房屋征收条例》,因为国有土地上没有房屋,无法征收,只能收回国有土地使用权。按照《房屋征收条例》的规定,国有土地使用权不考虑价值,试想一下,国有土地使用权人能同意吗?案例二:某市为公益目的,决定征收某仓储公司的房屋,某仓储公司名下国有土地使用权面积10000平方,用途为仓储用地,主要用于商品存储,房屋面积为500平方米,包括一个传达室和8间办公室。当地同类类似房地产的市场价格为2000元/平方米。某仓储公司在国有土地使用权出让中支付给人民政府出让金400元/平方米,总价款400万元。依据《房屋征收条例》的规定,这样算下来,补偿房屋价值100万元,国有土地使用权同时收回,某仓储公司净亏300万元。这种情况下,某仓储公司也不能同意拆迁。

       (二)工矿仓储用地为集体使用权时的问题。集体土地上的房屋和土地的征收不适用《房屋征收条例》,并且根据有关法律规定,只补偿土地所有权人,不补偿土地使用权人,与目前国有土地使用权和集体土地使用权同权同价的理念和政策也不相符,影响涉及工矿仓储用地的征收和拆迁。

       四、涉及工矿仓储用地征收和拆迁的解决思路

       (一)地方政府完善地价体系,颁布标定地价,收回国有土地使用权不低于标定地价。《中华人民共和国城镇土地估价规程》,无论2001年的国家标准,还是2014年的国家新标准,都规定了地方政府需颁布标定地价,可是实际上,几乎没有地方政府颁布标定地价。标定地价的定义:政府为管理需要确定的,标准宗地在现状开发利用、正常市场条件下,于某一估价期日法定最高使用年期的土地权利价格。标定地价用途,不仅体现在一般土地管理上,对国有土地使用权的收回作用很大。收回的价格是否合理,以确定的收回价格和标定地价比较即可,简单直观,土地使用权人也容易信服。

       (二)出让国有土地使用权时,合同约定收回价格。目前地方政府出让国有土地使用权,基本上采用招标、拍卖、挂牌程序,出让程序规范、严谨。签订国有土地使用权出让合同时约定了出让价格,却没有约定收回价格。其实完全可以在出让价格的基础上,考虑土地使用证权人的资金利息、价格增值情况等因素,约定收回价格,这样操作,出让方和受让方的权利义务对等,容易被接受。

       (三)工矿仓储用地集体土地使用权,可以先征收为国有用地,再以不低于标定地价的价格收回。目前对集体土地的征收,往往只补偿土地所有权人和地上附属物,补偿标准偏低,尤其是地上附属物的补偿标准,很多地方的补偿标准都是五、六年以前的,与目前的正常市场价格偏差大,不利于保护权利人。2011年发布的《中共中央纪委办公厅、监察部办公厅关于加强监督检查进一步规范征地拆迁行为的通知》第二条中规定:在《土地管理法》等法律法规作出修订之前,集体土地上房屋拆迁,要参照新颁布的《国有土地上房屋征收与补偿条例》的精神执行。通知更注重国有土地和集体土地同权同价。

       通过以上分析和论证,在国家修改法律和条例以前,涉及工矿仓储用地的征收和拆迁遇到的法律问题,可以通过本文中提出的方法和措施解决。

        作者简介
       梁继文律师,山东德衡律师事务所合伙人律师,毕业于山东大学法律系,1993年参加工作,现在山东德衡(枣庄)律师事务所执业。梁继文律师从事律师工作十五年多,办理了大量各类案件,有丰富的办案经验和良好的法律专业素养,具备处理复杂、疑难案件的能力,办案有很好的控制力。擅长业务领域:土地和物业纠纷、合同纠纷、商务调查等。

       梁继文律师曾担任枣庄市市政工程管理处、枣庄市得信担保有限公司、山东得力集团、苍山县得力石膏矿、枣庄市林业局、枣庄平安新型建材有限公司等多家单位的法律顾问,为其提供了全方位的法律服务。梁继文律师目前主要业务重点:不动产法律事务、企业土地资产融资、国有建设用地使用权出让和流转、土地登记代理、集体土地使用权流转、土地承包经营权流转、土地征收和补偿等法律事务。

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