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王玉涛:“雷洋案”行政诉讼视角分析(一):行政强制措施

发布日期:2016-07-28

       2016年5月7日晚上,年轻人雷洋从家中出来后就再也没有回去。很快大家便知道了一个轰动全国的“雷洋案”:雷洋因涉嫌嫖娼而被警方带回审查的途中,身体不适,导致死亡。该案具有很多吸引社会目光的属性,在网络时代很快便全国知晓。随后,警方多次发出通报,然而由于很多细节存在疑问,事件非但没有平息反而引发了更广泛的社会关注和争论,人民日报等媒体都进行了评论。随后,雷洋家属委托律师,从公布的代理权限来看,已经是按照刑事附带民事的代理权,进行调查,并向检察机关递交了刑事报案书。2016年6月1号,北京检方通告,经过昌平区检察院进行初步侦查,符合立案条件,并根据案件情况,将案件移交到北京市四分检。涉案警务人员爆出了豪华律师团。6月30日,尸检结果通报为胃内容物吸入呼吸道窒息死亡。检察机关对涉案刑某某,周某变更强制措施,依法逮捕,理由是他们在执法中存在不当行为,起主要作用,并案发后有妨碍侦查行为。以上是我对时间的概括性描述,如有不对的地方,以事实为准。在这个案件中,雷洋家属选择通过刑事附带民事来进行维权,涉案被告人被立案追诉,并聘请专业律师给与帮助,应该说这是一场法治的盛宴。然而,本律师仍然感觉本案中有几个法律视角被忽略了。下面分别分析之:

        一、行政强制措施 

       行政强制措施,是指行政机关在行政管理过程中,为制止违法行为、防止证据损毁、避免危害发生、控制危险扩大等情形,依法对公民的人身自由实施暂时性限制,或者对公民、法人或者其他组织的财物实施暂时性控制的行为。这是《行政强制法》第二条对行政强制措施的界定。该法还进一步明确行政强制措施由法律约定。限制人身自由的强制措施,只能由法律设定。“雷洋案”中,对涉嫌嫖娼的雷洋,公安机关通报的案情中,使用了“强制约束措施”的字面,而且其关于对雷洋的控制过程也必然涉及强制措施。我们就从行政强制措施分析开来。

       (一)公安机关行政强制措施的种类

       办理行政案件中,公安机关的可以采取的行政强制措施?这一点在公安部颁布的《公安机关办理行政案件程序规定》(125号令)第四十二条中有明确规定。“办理行政案件时,可以依法采取下列行政强制措施:(一)对物品、设施、场所采取扣押、扣留、临时查封、查封、先行登记保存、抽样取证等强制措施;(二)对违法嫌疑人采取保护性约束措施、继续盘问、强制传唤、强制检测、拘留审查、限制活动范围等强制措施”。鉴于本案只要是对雷洋的人身控制问题,我们主要分析第四十二条第(二)款的几项。

       1、保护性约束措施

       法律依据:《治安管理处罚法》第十五条第二款“醉酒的人在醉酒状态中,对本人有危险或者对他人的人身、财产或者公共安全有威胁的,应当对其采取保护性措施约束至酒醒。”《人民警察法》第十四条“公安机关的人民警察对严重危害公共安全或者他人人身安全的精神病人,可以采取保护性约束措施。”这两条是保护性约束措施的法律依据,显然,采取保护性约束措施的,目前只能针对醉酒的人和特定条件的精神病人。

       2、继续盘问措施

       法律依据:《人民警察法》第九条“为维护社会治安秩序,公安机关的人民警察对有违法犯罪嫌疑的人员,经出示相应证件,可以当场盘问、检查;经盘问、检查,有下列情形之一的,可以将其带至公安机关,经该公安机关批准,对其继续盘问:(一)被指控有犯罪行为的;(二)有现场作案嫌疑的;(三)有作案嫌疑身份不明的;(四)携带的物品有可能是赃物的”。

       3、强制传唤

       法律依据:《治安管理处罚法》第八十二条第二款“公安机关应当将传唤的原因和依据告知被传唤人。对无正当理由不接受传唤或者逃避传唤的人,可以强制传唤。”

       4、强制检测

       法律依据:《禁毒法》第三十二条“公安机关可以对涉嫌吸毒的人员进行必要的检测,被检测人员应当予以配合;对拒绝接受检测的,经县级以上人民政府公安机关或者其派出机构负责人批准,可以强制检测”。

       5、拘留审查

       法律依据:《出入境管理法》第六十条“外国人有本法第五十九条第一款规定情形之一的,经当场盘问或者继续盘问后仍不能排除嫌疑,需要作进一步调查的,可以拘留审查”。

       6、限制活动范围

       法律依据:《出入境管理法》第六十一条 外国人有下列情形之一的,不适用拘留审查,可以限制其活动范围:(一)患有严重疾病的;(二)怀孕或者哺乳自己不满1周岁婴儿的;(三)未满16周岁或者已满70周岁的;(四)不宜适用拘留审查的其他情形。

       以上6项措施都属于限制人身自由的强制措施,都有明确的法律规定,符合《行政强制法》关于行政强制由法律设定的规定。

       按照昌平公安机关的两次通报,本律师认为,从行政强制措施的种类分析,显然强制检测、拘留审查、限制活动范围,是针对特定对象的特定措施,在“雷洋案”中并不适用。本案可能涉及“保护性约束措施”、“继续盘问”、“强制传唤”这三种强制措施。

       本案中,通报的案情是不符合“保护性约束措施”的实施对象的,如果实施了,显然是违法的,这一点无需多言。昌平公安机关在5月9日的通报中是有“强制约束措施”的用语的。因此,我们不排除其使用了“保护性约束措施”。但是这里的“强制约束措施”的用语,还可能是指使用“约束性警械”。《人民警察使用警械和武器条例》第八条“人民警察依法执行下列任务,遇有违法犯罪分子可能脱逃、行凶、自杀、自伤或者有其他危险行为的,可以使用手铐、脚镣、警绳等约束性警械:(一)抓获违法犯罪分子或者犯罪重大嫌疑人的;(二)执行逮捕、拘留、看押、押解、审讯、拘传、强制传唤的;(三)法律、行政法规规定可以使用警械的其他情形。人民警察依照前款规定使用警械,不得故意造成人身伤害。”如果它是指使用约束性警械,从案情通报上看,则是可以的。至于其使用的是否恰当、及时,是否故意造成人身伤害,那需要更多的证据分析。

       从对雷洋的控制及雷洋挣脱控制的通报来看,“继续盘问”或者“强制传唤”措施是比较符合案情的。继续盘问和强制传唤都是要带回公安机关,都会发生对当事人的人身控制问题。但是这二者还是有区别的。强制传唤是指对口头传唤或者传唤证传唤而拒不参加甚至逃避而带出的措施,是公安机关办理治安处罚案件的法定程序,由《治安管理处罚法》直接规定,该法并没有规定继续盘问的强制措施。而继续盘问,从《人民警察法》的规定来看,它更倾向于在巡逻或者排查过程中,公安机关办案人员对发现的违法犯罪嫌疑的人的盘问后,符合条件的带回公安机关继续盘问。在继续盘问的时间及强制传唤的时间上也有明显不同。继续盘问的,一般24小时,最长48小时,而传唤一般8小时,最长24小时。本律师认为,从二者不同的法律的规定来看,这里的盘问和继续盘问应该是针对一般的巡逻或者公安摸排过程中发现的因体貌或者其他因素有违法犯罪嫌疑的人采取的措施,而不是明确的违法犯罪嫌疑人进行的强制措施。根据通报,本案的办案人员是接到举报后,采取的调查行为,因此涉案五人的行为属于有明确任务的打击治安违法案件行为,其一般程序应该是对违法窝点进行搜查后,对直接抓获的卖淫嫖娼者进行传唤并展开调查。昌平公安的通报中,出现了“盘查”字眼,一般可以理解为盘问、检查。办案五人发现雷洋后的盘查及继续盘查,不是一个正常的处理程序,因为他们带着明确的任务去的。根据通报,还有一些卖淫嫖娼的,他们首先应该查处那些人,而不是展开摸排,盘问外面的嫌疑人员,并发生长达半个小时的控制与反控制行为。这时候另外的嫖娼人员是怎么调查的?这是从本案强制措施上看本案的疑点问题。

        二、实施行政强制措施的程序 

       实施行政强制措施,需要符合法定的程序和条件。这里主要有《行政强制法》第十八条和第二十条的规定。

       第十八条规定:行政机关实施行政强制措施应当遵守下列规定:(一)实施前须向行政机关负责人报告并经批准;(二)由两名以上行政执法人员实施;(三)出示执法身份证件;(四)通知当事人到场;(五)当场告知当事人采取行政强制措施的理由、依据以及当事人依法享有的权利、救济途径;(六)听取当事人的陈述和申辩;(七)制作现场笔录;(八)现场笔录由当事人和行政执法人员签名或者盖章,当事人拒绝的,在笔录中予以注明;(九)当事人不到场的,邀请见证人到场,由见证人和行政执法人员在现场笔录上签名或者盖章;(十)法律、法规规定的其他程序。

       第二十条,依照法律规定实施限制公民人身自由的行政强制措施,除应当履行本法第十八条规定的程序外,还应当遵守下列规定:(一)当场告知或者实施行政强制措施后立即通知当事人家属实施行政强制措施的行政机关、地点和期限;(二)在紧急情况下当场实施行政强制措施的,在返回行政机关后,立即向行政机关负责人报告并补办批准手续;(三)法律规定的其他程序。实施限制人身自由的行政强制措施不得超过法定期限。实施行政强制措施的目的已经达到或者条件已经消失,应当立即解除。

       对于公安机关实施行政强制的程序,公安部颁布的《公安机关办理行政案件程序规定》(125号令)第四十二条规定,实施行政强制措施应当遵守下列规定:

       (一)实施前须依法向公安机关负责人报告并经批准;
       (二)通知当事人到场,当场告知当事人采取行政强制措施的理由、依据以及当事人依法享有的权利、救济途径。当事人不到场的,邀请见证人到场,并在现场笔录中注明;
       (三)听取当事人的陈述和申辩;
       (四)制作现场笔录,由当事人和办案人民警察签名或者盖章,当事人拒绝的,在笔录中注明。当事人不在场的,由见证人和办案人民警察在笔录上签名或者盖章;
       (五)实施限制公民人身自由的行政强制措施的,应当当场告知当事人家属实施强制措施的公安机关、理由、地点和期限;无法当场告知的,应当在实施强制措施后立即通过电话、短信、传真等方式通知;身份不明、拒不提供家属联系方式或者因自然灾害等不可抗力导致无法通知的,可以不予通知。告知、通知家属情况或者无法通知家属的原因应当在询问笔录中注明;
       (六)法律、法规规定的其他程序。

       通过《行政强制法》及《公安机关办理行政案件程序规定》的相关规定来看,公安机关实施行政强制,要经过批准,要有两名执法人员出示执法身份证件,要制作现场笔录,要告知理由、依据,要告知其享有的权利、救济途径,要立即通告当事人家属。“雷洋案”的通报情况来看,公安机关在实施行政强制时,有以下缺失:

       1、执法人员的身份。执法人员是否有执法资质(《行政强制法》第十七条),执法时是否出示执法证件(《行政强制法》第十八条)。这是规定的是出示执法身份证件,而不是“亮明身份”(通报中的用语)。案件发生时有很多警察朋友讨论说他们有些时候不用出示证件就可以办案。只能提醒他们在实施行政强制时,要出示执法身份证件。

       2、现场笔录。现场笔录是现场情况的再现,是法定的必备条件。

       3、告知权利、依据。通报中根本就没提。

       4、通知当事人家属。依法在采取强制措施后,应该立即告知当事人家属。本案通知情况没有在通报中提及,但根据当事人家属的说法,在通知家属问题上显然也是有问题的。

       综上所述,公安机关采取行政强制措施的合法性是这一案件中必须审查的内容,只有在不合法的基础上,才有行政责任、刑事责任的产生。现在检查机关已经对五人采取刑事措施,但是具体理由和依据并没有公布,本律师认为,行政强制的措施问题是审查的重点。

 

       作者简介
       王玉涛律师,北京德和衡律师事务所执业律师,北京师范大学刑事法律科学研究院刑法学硕士。擅长行政复议与诉讼等领域,在办理大量征地拆迁案例中,善于利用综合性措施解决争议,能够充分利用行政复议与行政诉讼、刑事辩护、民事诉讼等各种手段,维护客户的权益。
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