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成都路桥董事会限制李勤股东表决权的合法性案例分析

发布日期:2016-05-24
       2016年3月11日13时,成都路桥(002628)第四届董事会作出决议称,因大股东李勤存在未依法停止买入公司股份、未聘请财务顾问对详式权益变动报告书出具核查意见等情形,且未提交其违反《证券法》、《上市公司收购管理办法》的情形已经改正的证明材料,决定李勤所持有的股份在股东大会上不得行使表决权。
       一个半小时后,成都路桥召开2016年度第一次临时股东大会,改选了公司董事,并通过了新的公司章程。在会议上,李勤的投票被归入无效表决之列。
       深圳证券交易所随即针对此事发来关注函,成都路桥在回复意见中陈述的理由是:“董事会有权依据股东李勤的违法事实,结合《上市公司收购管理办法》的规定,对李勤所持股份是否在本次股东大会上具有表决权作出评判。由于李勤在收购公司股份过程中存在违法违规情形,证监会向李勤出具了两份监管措施决定书,对李勤采取了出具警示函、责令改正的监管措施,所以董事会限制李勤的表决权是合法合规的”。
       值得注意的是,成都路桥在董事会决议中没有将证监会作出的监管措施决定书作为限制李勤表决权的事实依据,但是在回复交易所的意见中将决定书作为其合规理由。并且,在董事会作出限权决议五日后,成都路桥方才发布公告称李勤收到了监管措施决定书。笔者并未查到决定书的作出时间,但根据以上情形可以判断,在董事会开会时,证监会尚未对李勤涉嫌违法违规的行为出具调查结论,董事会自行对李勤的违法事实进行了评判。因此笔者下文的分析基于一个重要前提:在限制李勤股东表决权前,证监会并未作出调查结论,也即董事会决议在先,证监会作出监管措施决定书在后。如果此前提经证实不成立,则笔者在文中发表的意见自动作废。
       成都路桥董事会决议中援引的《上市公司收购管理办法》第十条规定,中国证监会依法对上市公司的收购及相关股份权益变动活动进行监督管理;第七十五条规定,当投资者存在法定情形时,证监会责令改正或采取其他监管措施。由此可见,《上市公司收购管理办法》是证监会对上市公司收购中存在的违法行为进行调查并作出处理的行政法渊源,明确了证监会在上市公司收购行为中的行政执法权。同时,根据政府网站上公开的资料显示,证监会职权第(十一)项“依法对证券期货违法违规行为进行调查、处罚”,因此,对上市公司收购中存在的违法行为进行调查、认定和查处是证监会的法定职权。
       按照证监会有关办案程序的规定,证监会对涉嫌违法行为进行调查要经过严格的程序。首先由稽查部门进行立案和调查,作出《案件调查终结报告》并移交法律部。法律部认为案件主要事实清楚、证据充分的,依法对当事人行为的法律性质、法律责任进行认定,提出《案件审理报告》,提交行政处罚委员会审理。行政处罚委员会认为违法行为不成立或虽构成违法但依法不予处罚,应当采取非行政处罚性监管措施的,由法律部根据行政处罚委员会的《审理意见》交由有关部室处理。因此可见,证监会作出违法违规事实的认定需要履行严格的内部程序,作出行政处罚或非处罚性监管措施必须以调查后的事实作为依据。
       根据政府公开资料显示,中国证监会的监管措施包括(但不限于):重点关注、出具监管关注函、出具警示函、责令改正、限制有关股东行使股东权利等,因此限制股东表决权属于非处罚性监管措施的一种,也应在事先经严格的调查程序查明有关事实。
       基于上述规定可知,证监会是对上市公司收购违法行为进行调查、认定和处理的法定主体,其应当按照办案程序查明有关事实,并根据事实作出处理决定,而限制股东权利应由证监会以监管措施的方式作出。明确上述问题后,我们从以下两个问题即可判断成都路桥董事会决议的合法合规性:
       1. 成都路桥董事会有无权利对股东违法行为进行评判并采取限制股东权利的措施?
       根据《上市公司收购管理办法》和证监会职权的规定,违法事实应当由证监会通过调查进行认定,并由证监会下达限制股权表决权的监管措施。证监会作为行政执法部门,对违法违规事实进行调查并对确认违法的行为采取措施是其法定职权,成都路桥董事会未经证监会授权,对违法事实进行了调查,作出了限制股东表决权的处置措施,实际上行使了执法机构的权力,缺少法定职权依据。
       2. 成都路桥董事会采取限制股东权利措施所依据的事实是否充分?
       根据《上市公司收购管理办法》和证监会办案程序的规定,证监会认定违法并限制股权表决权需要按照程序进行调查,并根据调查结论采取监管措施。成都路桥董事会在证监会尚未作出调查结论的情况下,仓促决定限制股东表决权,没有充分的事实依据。应当注意的是,在回复交易所的理由中,成都路桥将证监会对李勤作出的监管措施决定作为董事会决议合法合规的依据,但董事会在作出决议时证监会并未作出监管决定书,怎么可能作为董事会决议的依据?不禁让人对董事会决议的事实充分性产生疑虑。
       对于认定违法并采取限权措施是否必须经证监会调查的问题,有人说违法行为自作出之日即违法,为何要等到证监会做出调查结论?如果允许违法股东在证监会调查清楚前行使表决权,岂非对其他股东的不公平?这种观点与有罪推定有点类似,没有证监会的调查结论,怎能自行判断一定属于违法违规?故意杀人的行为自作出之时即对社会构成危害,但也需要经过公安机关侦查、检察院审查起诉和法院审理才能确定是否构成犯罪。刑法与行政监管法一样,都是对违法违规行为的评价和惩处,都要对公民、股东的天然权利予以剥夺或限制,均应以谦抑性作为基本原则之一,以有权机关经过合法程序调查的事实作为认定依据。当大股东存在涉嫌违法的行为时,在执法部门尚未出具调查结论的情况下,董事会径行做“有罪”推定,自行用家法伺候,这对相关股东也并不公平。更何况董事会完全可以选择在证监会调查清楚前暂不召开股东会进行表决。
       基于上述分析,笔者的初步结论是成都路桥董事会限制李勤股东表决权的决议不合法合规。如果对本次事件进行复盘,按照《上市公司股东大会规范意见》的规定,成都路桥可以在股东大会召开日前五个工作日发布延期通知,并提请证监会出具有关调查结论和处理意见,如果李勤仍然未能改正的,可以在延期举行的股东大会中限制其表决权,但是董事会为何没有这么做?你和我都懂的。

       以上意见仅代表律师个人观点。证监会和交易所可能接受成都路桥的说明,并不认定董事会决议违法,但不影响笔者作为执业律师的独立判断。

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