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庄超:环境执法公开课01|环境行政处罚基本原则

发布日期:2020-03-30
导语:本文介绍环境行政处罚十个基本原则。基本原则是依法行政的红线。

一、 处罚法定

含义:行政处罚由法律、法规或者规章规定,并按照《行政处罚法》规定的程序实施。

执法人员在适用法律时应当注意:[省、自治区、直辖市人民政府和省、自治区人民政府所在地的市人民政府以及经国务院批准的较大的市人民政府]以外的人民政府制定的规章,无权设定行政处罚。

依据:《行政处罚法》第三条、第九条至第十四条。

该原则对处罚决定的影响:没有法律、法规或规章依据,或者不遵守《行政处罚法》规定的程序,处罚决定应当撤销。

二、 属地管辖

含义:行政处罚由违法行为发生地的县级以上地方人民政府具有行政处罚权的行政机关管辖。法律、行政法规另有规定的除外。

依据:《行政处罚法》第二十条,《环境行政处罚办法》第十七条、第二十一条。

该原则对处罚决定的影响:违反该原则,处罚决定应当撤销。案件应当移送有管辖权的环境保护主管部门处理。受移送的环境保护主管部门对管辖权有异议的,应当报请共同的上一级环境保护主管部门指定管辖,不得再自行移送。

三、 公正、公开

公正原则:行政处罚必须以事实为依据,与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当。

公开原则:对违法行为给予行政处罚的规定必须公布;未经公布的,不得作为行政处罚的依据。除涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私外,听证公开举行。除涉及国家机密、技术秘密、商业秘密和个人隐私外,行政处罚决定应当向社会公开。

依据:《行政处罚法》第四条、第四十二条,《环境行政处罚办法》第七十二条。

公正原则对处罚决定的影响:违法事实不清的,行政处罚应当撤销。处罚决定明显不当的,人民法院可以判决变更。

公开原则对处罚决定的影响:如果行政处罚的依据未经公布,处罚决定应当撤销。听证未公开一般不影响行政相对人的听证权利,不会导致处罚决定被撤销。处罚决定书未公开,不影响处罚决定的效力。

四、 正当程序

含义:行政机关作出对处罚决定前,应依法给予行政相对人陈述、申辩和听证机会。

依据:《行政处罚法》第三十一条、第三十二条、第四十一条、第四十二条。

该原则对处罚决定的影响:不依照《行政处罚法》的规定向当事人告知给予行政处罚的事实、理由和依据,或者拒绝听取当事人的陈述、申辩,或者不依照《行政处罚法》的规定告知听证权利和举行听证的,处罚决定应当撤销。

五、 查处分离

含义:调查取证、法制审查、决定处罚三个行政处罚环节各由专人负责、互相分开。

儋州市生态环境保护局与海南桑德水务有限公司环境行政处罚纠纷系列案件中,环保部门违反查处分离原则,是其败诉原因之一。

依据:《行政处罚法》第三十八条、《环境行政处罚办法》第五条、第二十六条、第四十五条。

该原则对处罚决定的影响:查处分离原则由《环境行政处罚办法》明确提出,但《行政处罚法》并未对该原则加以明确。所以违反查处分离原则并不属于《行政处罚法》规定的“不遵守法定程序”,不能导致处罚决定被撤销。而且,集体讨论制度与查处分离原则存在一定矛盾,践行集体讨论制度时往往会违反查处分离原则。仅违反查处分离原则而无其他程序问题的处罚决定应否被撤销,实践中有争议。笔者认为,单纯违反查处分离原则的处罚决定无需撤销。

六、 从旧兼从轻

含义:行为发生(结束)在新法实施之前,行政机关作出行政处罚决定时,应适用旧法,但新法更有利于行政相对人的除外。

依据:2004年5月18日最高院《关于印发<关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要>的通知》规定:“行政相对人的行为发生在新法施行以前,具体行政行为作出在新法施行以后,人民法院审查具体行政行为的合法性时,实体问题适用旧法规定,程序问题适用新法规定”。

2014年2月24日最高院办公厅《关于印发<行政审判办案指南(一)>的通知》规定:“被诉行政处罚决定作出过程中新法开始施行的,一般按照实体从旧、程序从新的原则作出处理,但新法对原告更有利的除外”。

2018年7月23日最高院第一巡回法庭《关于行政审判法律适用若干问题的会议纪要》指出:“行政机关作出行政处罚决定,实体处理应当适用违法行为发生时有效的法律。但是,新法的规定更有利于被处罚人的,应当根据从旧兼从轻的原则,适用新法规定”。

该原则对处罚决定的影响:违反从旧兼从轻原则,属于法律适用错误,处罚决定应当撤销。

七、 适用最贴切法律

上海鑫晶山建材开发有限公司诉上海市金山区环境保护局环保行政处罚案(2017年上海行政审判十大典型案例之一)中,法院为了处理法条竞合问题,确立了适用最贴切法律原则。

该案涉及一个违法行为的两则可适用条款。违法行为:产生的污泥散发臭气导致厂界臭气浓度超标。可适用条款:一是《固体废物污染环境防治法》第六十八条第一款第(七)项“未采取相应防范措施造成工业固体废物扬散、流失、渗漏或者造成其他环境污染”;二是《大气污染防治法》第九十九条第(二)项“超过大气污染物排放标准排放大气污染物”。前者不以排放超标为必要条件,后者以排放超标为必要条件。

本案系环保局接到群众有关排放臭气的投诉后进行执法检查,检查、监测对象是鑫晶公司排放大气污染物的情况,《监测报告》显示臭气浓度超标。事实与证据所对应的最贴切违法行为是超标排放恶臭污染物的行为。如果认定为未采取防范措施造成污泥污染环境的行为,不够贴切。

环保局以鑫晶公司“超过大气污染物排放标准排放大气污染物”为由,适用《大气污染防治法》第九十九条第(二)项进行了处罚。鑫晶公司认为应适用《固体废物污染环境防治法》第六十八条第一款第(七)项“未采取相应防范措施造成工业固体废物扬散、流失、渗漏或者造成其他环境污染”进行处罚,未获法院支持。

该原则对处罚决定的影响:违反适用最贴切法律原则,属于法律适用错误,处罚决定应当撤销。但该原则仅是上海高院认可的原则,其他地区未必适用。受《环境行政处罚办法》第九条的影响,部分法院可能会认为本案情况下可择一重处罚,而不必追求“最贴切”。

八、 罚教结合

含义:实施行政处罚,纠正违法行为,应当坚持处罚与教育相结合,教育公民、法人或者其他组织自觉守法。行政机关实施行政处罚时,应当责令当事人改正或者限期改正违法行为。

依据:《行政处罚法》第五条、第二十三条,《环境行政处罚办法》第三条。

该原则对处罚决定的影响:实施行政处罚的同时未责令改正的,行政处罚应当撤销;仅责令改正但未实施行政处罚、又不存在免罚情形的,不影响责令改正决定的效力,但执法人员涉嫌玩忽职守,适用《行政处罚法》第六十二条。

九、 一事不再罚

含义:对当事人的一个违法行为,不得给予两次以上罚款的行政处罚。

要注意,一事不再罚原则下,同一主体不能就一个违法行为给予两次以上罚款,不同的主体也不能就一个违法行为给予两次以上罚款。

例如,惠东县盛世年华生态农业有限公司与惠东县环保局(2017)粤1322行初115号案件,惠东县林业局认定盛世公司未经县级以上林业主管部门批准,擅自在梁化镇某某新村某某水库边林地、修筑道路及房屋,依据《森林法实施条例》第43条第一款对盛世公司处以罚款。环保局认定盛世公司在饮用水水源一级保护区内新建与供水设施和保护水源无关的建设项目,依据《水污染防治法》第81条处以罚款。经法院现场调查,确认林业局认定盛世公司“擅自在梁化镇某某新村某某水库边林地,修筑道路及房屋”中的“房屋”,与环保局对认定的“发现盛世公司建设项目现场有一栋占地约290平方米的建筑物(筹建办公室)中”的“建筑物(筹建办公室)”是同一建筑物。法院认定环保局系对同一违法行为重复罚款,违反《行政处罚法》第24条规定的一事不再罚原则。

依据:《行政处罚法》第二十四条。

该原则对处罚决定的影响:在后行政处罚决定应当撤销。

十、 行不代刑

含义:违法行为构成犯罪,应当依法追究刑事责任,不得以行政处罚代替刑事处罚。

与该原则相关联的一个问题是:刑事处罚可否代替(吸收)行政处罚?《行政处罚法》没有明确规定。行政拘留不能代替(吸收)行政处罚,实践中没有争议。对于刑事处罚可否代替(吸收)行政处罚,实践中有不同看法。就《环境保护法》第六十三条与第六十九条的行文对比来看,第六十九条并未单独强调“除依照有关法律法规规定予以处罚外”。所以,违法行为构成犯罪,已追究刑事责任的,笔者认为可以不予行政处罚。然而实践中,刑事案件周期普遍较长,行政处罚案件则要求三个月结案。如果等到刑事案件最终不起诉或判决无罪,行政处罚才姗姗来迟,则涉嫌超期处罚、玩忽职守。

依据:《行政处罚法》第七条。

该原则对处罚决定的影响:不影响处罚决定。以行政处罚代替刑事处罚的,有关人员涉嫌徇私舞弊,适用《行政处罚法》第六十一条和《刑法》第四百零二条。

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庄超,山东德衡律师事务所律师、联席合伙人、环境资源部主任,德衡律师集团环境资源专业委员会副主任;从事环保工作13年,其中环保部门工作8年,获执法工作先进个人和法制宣传先进个人等多项荣誉,具有环境影响评价工程师资格,环境执法培训专家,对“环境执法速成”有深入研究;多次以专家身份受邀参加环保部门听证会和自然资源部门研讨会;撰写专业文章二十余篇;代理的某行政案件入选最高人民法院中国应用法学研究所《环境资源审判典型案例选编》(P278-281);创办《老庄环境法律茶座》公众号,固定于每周五下午2时-4时在青岛西海岸国贸大厦27层举办老庄茶座(需预约),探讨、解答环境法律问题。

联系方式

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质控人:王海军  政府、环保与税法业务中心副总监、环境资源专业委员会主任

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