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刘桂敏、国晓娇:行政协议案件解析(二)——行政协议的起诉期限问题

发布日期:2019-09-04


一、问题的提出


尽管因行政协议产生的纠纷已被作为一种新的案件类型纳入到行政诉讼的受案范围,但因行政协议本身兼具行政性与契约性双重属性,需同时受依法行政原则与契约自由原则两方面的规制,决定了由行政协议引发的纠纷应受行政法律规范与民事法律规范两部部门法的调整。正因行政协议这种特殊性,引发了相对人在提起诉讼时能否仅按照普通行政诉讼案件标准适用起诉期限的问题,笔者对此问题进行深入研究和梳理,以期能对理论研究与司法实践有所裨益。


二、诉讼时效与起诉期限的区别


研究行政协议的起诉期限问题,就一定要谈及民事法律规范中的诉讼时效,以及行政法律规范中的起诉期限。诉讼时效作为一种民事实体法制度,意为权利人不行使权利的法律事实持续满一定期限后该权利人丧失胜诉权的法律效果。而起诉期限则为行政诉讼法中一项程序性制度,目前关于起诉期限的概念尚未达成统一共识,林莉红教授认为起诉期限是指当事人针对有争议的行政行为向法院提起行政诉讼的有效期限。[1]在司法实践中,经常发生用诉讼时效的规定来审查判断行政诉讼的起诉期限,并认为凡是超过起诉期限的案件均应作出驳回诉讼请求的实体判决的情形,这显然是对起诉期限与诉讼时效在适用范围上发生了混淆。尽管起诉期限与诉讼时效都设有一定的期间,且经过规定期间均会发生对当事人不利的法律后果,但二者在本质上是两种不同的法律制度。具体区别如下[2]


1、二者性质不同。起诉期限是相对人提起的诉讼能否被法院受理的法定条件,属于程序性法律制度;诉讼时效是原告的诉讼请求能否成立的前提,属于民事实体法律制度。


2、二者的起算时间不同。行政诉讼的起诉期间从相对人知道或应当知道行政行为之日起计算,采取客观标准,强调“行为”;而诉讼时效的起算时间从当事人知道或应当知道权利被侵害之日起,采取主观标准,强调“权利”。


3、是否适用“中止”、“中断”情形不同。起诉期限是不变期间,不存在中止、中断情形,不因起诉人曾主张过权利或行政主体承认等原因中断而重新起算,除非有正当事由并经人民法院决定,才可以对被耽误的法定期限予以延长;而诉讼时效属于可变期间,只要具有法定事由,便可将诉讼时效中止、中断和延长。


4、法律后果不同。在行政诉讼中,相对人起诉必须在法律规定的期限内提出,超过法定期限,当事人将因起诉期限届满而丧失诉权,受诉法院会以裁定的方式作出不予受理或者驳回起诉的裁决; 在民事诉讼中,权利人超过诉讼时效提起诉讼将丧失胜诉权而不是起诉权。换言之,超过时效并不影响权利人向法院提起诉讼,也不会影响法院受理案件。人民法院对原告的诉讼请求是否超过诉讼时效是在受理案件之后才审查。因此,权利人超过诉讼时效起诉的,法院审查后会判决驳回诉讼请求,而不是裁定驳回起诉。


5、法院审查的主动性不同。在行政诉讼中,法院应主动审查相对人起诉是否在规定起诉期限内。而在民事诉讼中,法院并不主动审查原告的起诉是否超过诉讼时效。


三、司法实践中审理行政协议案件适用“二分法”确定起诉期限的合理性及其不足


《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》(法释[2015]9号)第十二条规定:“公民、法人或者其他组织对行政机关不依法履行、未按照约定履行协议提起诉讼的,参照民事法律规范关于诉讼时效的规定;对行政机关单方变更、解除协议等行为提起诉讼的,适用行政诉讼法及其司法解释关于起诉期限的规定”,曾明确了行政协议案件中针对不同情形起诉可分别适用民事法律规范中的诉讼时效及行政法律规范中的起诉期限,即所谓的“二分法”。但该司法解释已被《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》(法释[2018]1号)废止,新的司法解释关于行政协议的起诉期限如今已没有明确规定。在此背景下,笔者认为探讨“二分法”的合理性及其不足更具指导意义。


(一)适用“二分法”确定起诉期限的合理性


如前所述尽管关于行政协议起诉期限方面的规定已因新的司法解释施行而废止,但目前司法实践中仍主要沿用此“二分法”确定行政协议的起诉期限,笔者认为是由行政协议的特殊性决定的。行政协议因其兼具行政性与契约性决定了必然要受行政法律规范与民事法律规范双重调整,由此提起诉讼的时间限制也不例外。具体地说,如权利人是因行政机关单方变更、解除协议等行政优益权提取诉讼,也就是说权利人是对行政机关作出的行政行为提起诉讼,此时与针对一般行政行为提起诉讼无异,即应受到行政诉讼起诉期限的规制。除此之外,如权利人因行政机关不依法履行或未按照约定履行协议的而提起诉讼,此时的纠纷性质实质上是与行政优益权无关的、纯粹的履约行为,与一般的民事合同无异,因而可以适用民事法律规范中的诸多规则。综上,可以看出行政协议的特殊性决定了行政协议不能仅受单一的法律规范调整,因此提起诉讼的时间限制也不能一概而论,要针对个案并结合具体争议及诉讼的性质来确定究竟适用行政诉讼的起诉期限还是民事诉讼的诉讼时效。


(二)适用“二分法”确定起诉期限的不足


目前司法实践中主要用“二分法”确定行政协议的起诉期限,但在适用“二分法”时仍有不足之处。如行政协议案件确定适用诉讼时效时,法院是否应按民事案件要求不主动审查诉讼时效;如行政协议案件适用诉讼时效是否可以中断,如果可以中断,中断事由是否可以参照民事法律规范关于诉讼时效中断事由,是否应根据行政协议特点做具体调整;如行政协议案件中原告起诉已过诉讼时效,法院应作出判决驳回原告的诉讼请求还是裁定驳回起诉[3],换言之,行政协议案件中诉讼时效经过的法律后果是丧失胜诉权还是起诉权。


综上,司法实践中沿用此“二分法”确定行政协议的起诉期限有其合理性也有不足之处,亟需立法加以完善,以期更好地指导司法实践工作。


四、实践中如何确定行政协议的起诉期限


(一)不能仅依据原告诉讼请求确定行政协议起诉期限


关于行政协议的起诉期限问题,现已失效的《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》(法释[2015]9号)第十二条曾规定:“公民、法人或者其他组织对行政机关不依法履行、未按照约定履行协议提起诉讼的,参照民事法律规范关于诉讼时效的规定;对行政机关单方变更、解除协议等行为提起诉讼的,适用行政诉讼法及其司法解释关于起诉期限的规定”。实践中,容易狭隘的理解为:“对行政机关不依法履行、未按约定履行协议提起诉讼的”以及“对行政机关单方变更、解除协议等行为提起诉讼的”,是根据原告的诉讼请求而决定行政协议提起诉讼的时间限制,选择不同而适用不同的起诉时间限制。换言之,如仅依据原告的诉讼请求,因原告的诉讼请求具有可选择性,在相同情形下原告选择不同诉讼请求,可能导致不同的法律后果。[4]但是起诉期限与诉讼时效均属于法律强制性规定,不可以因原告的选择不同而作相应变化。因此,为了准确确定行政协议究竟适用起诉期限规定还是诉讼时效规则,不能仅依据原告的诉讼请求。


(二)应视案件具体情况整体把握行政协议的起诉期限


前述如根据原告诉讼请求来判断行政协议适用起诉期限还是诉讼时效显然不合理。在司法实践中,确定行政协议的起诉期限的主体应是司法机关,如行政协议的争点在于涉及“行政机关单方变更、解除行政协议”这种实质上关涉行政优益权的,即应受到行政法律规范的规制,提起诉讼的时间限制就应适用起诉期限;如行政协议的争点在于“行政机关不履行、不按照约定履行协议”这种实质上与行政优益权无关的,即应适用民事法律规范中的诉讼时效。简而言之,在行政协议纠纷中,行政协议的争点如不涉及行政优益权行使的,与一般民事合同无异,应适用民事法律规范中的诉讼时效规定;如涉及行政优益权行使的,即应适用行政法律规范中的起诉期限。


五、关于“二分法”不足之处的几点思考


(一)法院应视具体情形决定是否主动审查


《最高人民法院关于审理民事案件适用诉讼时效制度若干问题的规定》第3条的规定:“当事人未提出诉讼时效抗辩,人民法院不应对诉讼时效问题进行释明及主动适用诉讼时效的规定进行裁判。”对此,笔者认为,既然行政协议案件属兼具行政性与协议性的新型纠纷,那么当法院已确定参照适用民事法律规范中的诉讼时效规则来审理行政协议案件时,法院亦应遵从诉讼时效的有关规定,当事人未提出诉讼时效抗辩,法院就不应主动审查诉讼请求是否已过诉讼时效。


反之,行政诉讼中对于起诉条件的审查,人民法院应当依职权而非依申请进行,也不用基于当事人的抗辩。当已确定适用行政法律规范中的起诉期限规定审理行政协议案件时,法院亦应遵从起诉期限的规制,应主动审查相对人起诉是否在规定起诉期限内。


(二)适用诉讼时效审理的行政协议案件可以适用中断制度


鉴于起诉期限是不变期间,不能中断。因此,适用起诉期限的行政协议案件显然不能适用中断制度。在此不再赘述。而关于适用诉讼时效审理的行政协议案件可否适用中断制度,笔者通过研究相关司法判例,法院对此持肯定态度,认为适用诉讼时效的行政协议案件,同样可以参照适用民事法律规范中诉讼时效的中止、中断规则。至于中断事由,笔者认为人民法院在审理适用诉讼时效的行政协议案件时,除了可以参照适用已规定的中断事由,还应根据行政协议的特殊性视具体情形做相应调整。


(三)原告起诉已过诉讼时效,法院应判决驳回诉讼请求


如前所述适用诉讼时效规则的行政协议案件,关于法院是否应主动审查以及适用中断制度,与民事案件适用诉讼时效规则并无异,那么当原告提起诉讼已过诉讼时效时,法院亦应判决驳回原告的诉讼请求,而不是裁定驳回起诉。


六、结语


行政协议因其兼具行政性与协议性,决定了关于行政协议的起诉期限问题不能一概而论地确定适用行政法律规范中的起诉期限还是民事法律规范中的诉讼时效。目前,司法实践中主要沿用“二分法”来规制行政协议的起诉期限问题,尽管尚有不足亟待立法加以解决,但纵观现有司法判例,适用“二分法”来确定行政协议起诉期限问题具有一定合理性,不失为目前较好的判断规则。


注释:

[1] 林莉红:《行政诉讼法学》[M],武汉大学出版社,2009年版,180页。

[2] 王鑫:《关于撤销行政协议之诉的起诉期限问题研究》,《法治政府》,探求2018年第2期,第3页。

[3] 参见肖洒:《行政协议案件中诉讼时效规则的运用—基于<适用解释>第12条展开》,《广东开放大学学报》,2017年第5期,第59页。

[4] 参见肖洒:《行政协议案件中诉讼时效规则的运用—基于<适用解释>第12条展开》,《广东开放大学学报》,2017年第5期,第59页。

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刘桂敏律师,德衡律师集团高级联席合伙人,行政法律事务部主任。业务领域专注于政府法律顾问、涉房屋土地税务等行政类争议解决。


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国晓娇,山东德衡律师事务所行政复议与诉讼业务部执业律师。擅长领域:政府法律顾问及各类行政案件。


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