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庄超:社会组织可以提起海洋公益诉讼

发布日期:2019-08-21


2015年至2017年禁渔期内,山东荣成伟伯渔业有限公司使用违规的双拖网作业方式和禁用的绝户网,在山东、浙江、江苏等沿海海域非法捕捞水产品910余万公斤,对禁渔区内部分海洋渔业资源造成了毁灭性的破坏。


北京市朝阳区自然之友环境研究所(下称研究所)针对该公司损害海洋渔业资源、破坏海洋生态环境的行为向青岛海事法院提起海洋公益诉讼(下称伟伯渔业案)。青岛海事法院认为研究所不具有原告主体资格,遂裁定驳回起诉。研究所不服,提起上诉。2018年9月20日,山东高院驳回上诉,维持一审裁定。


该案中,研究所认为:

首先:《民事诉讼法》第五十五条规定,法律规定的有关组织可以提起公益诉讼。


其次:《环境保护法》第五十八条对“有关组织”作了界定,我们符合相关要求。


结论:我们可以提起公益诉讼,包括海洋公益诉讼!


法院却认为:

首先:《海洋环境保护法》是特别法,《环境保护法》是一般法,特别法优先于一般法。


其次:《海洋环境保护法》第八十九条第二款规定,依照本法规定行使海洋环境监督管理权的部门代表国家对责任者提出损害赔偿要求。该条款排除了社会组织提出该类请求的资格。


结论:

你们可以提起公益诉讼,但不包括海洋公益诉讼!

那么,社会组织到底能不能提起海洋公益诉讼呢?



1、非海领域,公益诉讼和国益诉讼并行无碍


对于非海领域因生态环境侵权引发的诉讼,我国目前形成了三轨体系:私益诉讼、公益诉讼和国益诉讼(生态环境损害赔偿诉讼)。


《民事诉讼法》第五十五条和《环境保护法》第五十八条规定了公益诉讼制度,符合条件的社会组织为维护社会公共利益可以提起公益诉讼。《生态环境损害赔偿制度改革方案》规定了国益诉讼制度,有关政府、部门、机构为维护国家利益[1]可以提起生态环境损害赔偿诉讼。


公益诉讼制度与国益诉讼制度既有相似之处,在前置程序、起诉主体、诉讼请求、利益归属等方面也存在不同,并行实践中产生了一些困惑。最高人民法院于2019年6月5日发布《关于审理生态环境损害赔偿案件的若干规定》,明确接纳了这两种制度,并对两者如何衔接作出了具体规定,解决了实践中存在的一些问题,使两者能够更好地并行发展。


2、涉海领域,公益诉讼和国益诉讼亦应携手共进


《环境保护法》第五十八条赋予社会组织提起公益诉讼权。《海洋环境保护法》第八十九条第二款赋予海洋部门提起国益诉讼权,而非提起公益诉讼权。


伟伯渔业案中,法院认为《海洋环境保护法》与《环境保护法》符合特别法与一般法的关系,对此笔者赞同。但如前段所述,《海洋环境保护法》第八十九条第二款针对的是国益诉讼制度,《环境保护法》第五十八条针对的是公益诉讼制度,两则条款所言并非同一事项,完全可以同时适用,不应引入《立法法》的取弃规则。所以海洋部门提起国益诉讼并不排除社会组织提起公益诉讼。既然在非海领域,我们已发展出公益诉讼与国益诉讼两轨并行,那么在涉海领域,我们也应该允许社会组织提起的公益诉讼与海洋部门提起的国益诉讼携手而行。


3、海洋生态环境保护需要社会组织的介入


广州市人民检察院与王韦富污染海洋环境责任纠纷民事公益诉讼一案中(2017粤72民初432号),检察院发现王韦富的违法行为后,先行督促当地海洋部门对王韦富提起诉讼,却被该局以“不具备司法诉讼相关知识和能力的专职人员”为由拒绝。在“北大法宝”平台“侵权责任纠纷”案由下先搜索标题关键字“海洋”、“赔偿”和“纠纷”,再搜索“海洋”、“责任”和“纠纷”,均未发现海洋部门提起的生态环境损害赔偿诉讼案例。通过百度搜索,能够发现一些检察机关对海洋部门提起行政公益诉讼、督促其履行索赔职责的案例,却鲜见海洋部门主动磋商或起诉案例。


非海领域,公益诉讼数量远大于国益诉讼数量。涉海领域同样面临这一问题。诚如广州市人民检察院与王韦富一案,海洋部门自承缺乏专业力量,笔者愿意相信这种情况在全国并非少数。但专业力量的缺乏可以从外部寻求弥补,部门维权意愿的强弱才是影响国益诉讼数量的决定因素。当部门未充分发力,社会组织的介入显得尤为重要。


另外,并非所有污染环境、破坏生态的行为都被国益诉讼涵盖。《海洋环境保护法》规定“给国家造成重大损失”才可起诉,《海洋生态损害国家损失索赔办法》将“重大损失”明确为30万元以上。如果不允许社会组织提起海洋公益诉讼,必然致使一部分污染海洋环境、破坏海洋生态的行为逃脱制裁。


所以海洋生态环境保护迫切需要社会组织以提起公益诉讼的方式发光发热。


4、结语


习近平总书记在党的十九大报告中指出:“坚持陆海统筹,加快建设海洋强国。”


涉海领域若单纯依赖海洋部门代表国家起诉,不允许社会组织提起公益诉讼,将落后于非海领域公益诉讼与国益诉讼的双轨发展,造成陆海“脱节”。维权力量的薄弱使受损海洋生态环境不能得到有效修复,国家损失不能得到合理赔偿,海洋生态环境难以充分发挥其功能,不利于海洋强国战略的实施。


所以笔者认为,应允许符合条件的社会组织依法提起海洋公益诉讼。



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庄超,山东德衡律师事务所专职律师,环境科学学士、法律硕士,从事环保相关工作13年,环保部门工作8年,办理案例收录于最高院中国应用法学研究所《环境资源审判典型案例选编》(2015)。


擅长领域:环境公益诉讼(生态损害赔偿),行政复议,行政诉讼,环境刑事案件,股权转让纠纷,买卖合同纠纷,政府、企业法律顾问。


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