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刘桂敏、国晓娇:行政协议案件解析 (一)| 行政协议的特征及种类

发布日期:2019-08-01

2015年5月1日,我国新《行政诉讼法》颁布施行,首次将行政协议纳入行政诉讼法调整范畴,明确了行政协议纠纷属于行政诉讼的受案范围。但《行政诉讼法》第十二条第一款第(11)项规定的行政协议,仅列举了“政府特许经营协议”、“土地房屋征收补偿协议等协议”,这种仅以少量肯定式列举加兜底的方式,并未对行政协议范围作出比较全面的列举,这势必会出现漏一挂万的现象。因此,明晰行政协议具有哪些显著特征,并对常见行政协议的种类加以归纳,对法律实务工作具有重要的指导意义。


一、行政协议的特征


最高人民法院《关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》(法释[2015]9号)曾对行政协议的概念予以明确,该解释第十一条第一款规定:“行政机关为实现公共利益或行政管理目标,在法定职责范围内,与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议,属于行政诉讼法第十二条第一款第(十一)项规定的行政协议。”遗憾的是,该解释已被《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》(法释[2018]1号)废止。也就是说,目前现行有效的诉讼法及相关司法解释均未对行政协议的内涵作进一步的诠释,导致实务界对行政协议的认定难以取得共识。理论界通说认为,行政协议一般具备以下特征:


(一)缔约一方是行政主体


行政协议与民事合同最显著的区别是行政协议的缔约一方必须是行政主体,即在形式要件上二者存在明显不同。行政主体是指依法拥有独立的行政职权,能代表国家,以自己的名义行使行政职权以及独立参加诉讼,并能独立承受行政行为效果的组织。[1]行政主体包含所有的行政机关,除行政机关之外,法律、法规及规章授权的组织在履行行政管理职能时也属行政主体,同样具有签订行政协议的权力。


(二)缔约目的是出于行政管理的需要


关于如何判断行政协议的签订是否满足了“行政管理目标”的需要,目前没有明确界定标准,判断一个协议的签订是否满足行政管理需要比较抽象,正因如此在很多案件中如涉及到的协议可以明显识别不是为实现行政管理目标而签订的,就不将其纳入行政协议的范围之中。在实践中,如何判断各行政主体签订的协议是否满足了行政管理目标,笔者认为各行政主体根据“三定方案”有不同的法定职责,在秉持“法无授权不可为”的前提下,各行政主体在其法定职责范围内为实现行政活动期望的效果所签订的协议属于满足了“行政管理目标”。例如一些由土地行政管理部门与公民、法人或其他组织协商约定权利义务内容的合同,因从内容中可以看出,土地行政管理部门在其法定职责范围内为实现行政活动期望效果签订协议,从而可以判断协议签订目的是为了实现行政管理目标。


(三)行政主体对行政协议的履行具有行政优益权


行政主体签订行政协议是为了实现行政管理的目的,但是在协议履行过程中为使公共利益最大化,行政机关得以行驶超越一般协议相对人的权力。行政主体能够拥有行政优益权主要源于公共利益需要,这是法律赋予行政主体行政优益权重要依据之一。[2]目前学界及实务界认为行政优益权主要包括行政机关对合同履行的指导和监督权、对不履行合同义务的相对方的直接强制执行权、作为制裁手段的直接解除合同权、在情势变更情况下单方变更与解除合同权等优先权利。


二、司法实践中常见的行政协议


《行政诉讼法》第十二条第一款第(十一)项列举规定了行政协议的范围,即政府特许经营协议、土地房屋征收补偿等协议。一般认为,这里的“等”是“等外等”,也就是说,除了列举的两类行政协议,还包括其他行政协议。[3]“在司法实践中已经出现大量的行政协议案件,主要有国有土地使用权出让合同、国有土地上房屋征收与补偿合同、委托培养合同、探矿权出让合同、治安处罚担保协议、行政强制执行协议、城镇污水与排水特许经营合同等。”[4]


鉴于目前行政诉讼法所列举的可诉行政协议种类过少,而司法实践中遇到的行政协议种类却较多的现实考量,为更好地识别行政协议并有效解决纠纷,现笔者拟对司法实践中常遇到而法律又未明确规定的多种行政协议进行归纳总结,以期对法律实务工作者及行政相对人起到借鉴作用。


(一)政府采购合同


根据《政府采购法》第43条规定:“政府采购合同适用合同法。采购人和供应商之间的权利和义务,应当按照平等、自愿的原则以合同方式约定。”《山东省行政程序规定》第一百条规定[5],将政府采购合同明确列举为行政合同的适用事项。


政府采购活动虽然表面上看是一种商品交易行为,但因购买主体为政府,采购的资金来源于财政支出,采购目的是弥补行政管理的不足、提高政府效率,实质上具有行政性。因此,政府采购合同符合行政协议的特征,在司法实践中应将其按照行政协议处理,关于因政府采购引起的纠纷应通过行政诉讼方式解决。


(二)国有土地使用权出让合同


《行政诉讼法》修改前,我国司法实践通常将国有土地使用权出让合同纠纷纳入民事诉讼范围。但随着2015年新《行政诉讼法》的颁布施行,已明确了将行政协议纳入行政诉讼受案范围。而国有土地使用权合同从行政协议特征的角度看,显然属于行政协议。具体地说,国有土地使用权出让合同的缔约主体是政府土地管理部门与受让人,即行政机关和行政相对人,土地管理部门担负着土地管理方面的公共管理职责,协议订立目的旨在便于行政管理、维护公共利益。从合同内容看,其一,国有土地使用权出让合同不同于民事合同,其有着较为严格的范本要求。其二,在国有土地使用权出让合同的履行过程中,出让人土地管理部门享有明显超越民事合同权利范畴的权力,如单方变更合同的权利、无偿收回土地的权利,可以对土地使用权人作出行政处罚的行政行为,这些权利或行政行为显然不属于民事合同权利范畴,而是行政优益权的充分体现。因此,以上特征均体现了国有土地使用权合同属于行政协议,由此发生的纠纷可以提起行政诉讼。


(三)矿产资源使用权出让合同


在行政执法实践中,矿产资源主管部门不断尝试探索采取行政协议的方式进行管理。例如,《国土资源部关于进一步规范探矿权管理有关问题的通知》规定:“(四)登记管理机关可依法以行政合同方式与探矿权人就勘查工作法规规定及相关事宜作出约定,进一步明确双方的责任、权利与义务,对勘察实施方案的事实实行合同管理。”财政部、国土资源部《关于深化探矿权采矿权有偿取得制度改革有关问题的通知》(财建[2006]694号,2006年10月25日)规定,探矿权、采矿权全面实行有偿取得制度。国家出让新设探矿权、采矿权,除按规定允许以申请在先方式或以协议方式出让的以外,一律以招标、拍卖、挂牌等市场竞争方式出让。[6]以上矿产资源使用权出让合同,也应认定为行政协议。由此产生的争议,也可以通过行政诉讼予以解决。


(四)国有资产承包经营、出售、租赁合同


行政机关或者其委托的组织,为推行行政政策,提高行政效益和经济效益,与公民就国有资产的承包经营、出售或者出租事宜签订合同,如国有企业承包经营合同、小型国有企业租赁合同等,属于行政协议。[7]在相关司法解释未出台前,将这类合同界定为行政协议的最大障碍在于该类合同大多具有很强的内部性和政策性,目前这一障碍已经破除。《最高人民法院关于国有资产产权管理行政案件管辖问题的解释》(法释[2001]6号)及《最高人民法院行政审判庭关于地方国有资产监督管理委员会是否恶意作为行政诉讼被告问题的答复》(2009年8月4日,[2009]行他字地14号)已经明确将国有资产确权等行为作为外部性较强的行政行为纳入到行政诉讼范围。[8]也就是说,关于国有资产承包经营、出售、租赁合同应认定为行政协议。


(五)行政强制执行和解协议


《行政强制法》第42条规定,实施行政强制执行,行政机关可以在不损害公共利益和他人合法权益的情况下,与当事人达成执行协议。执行协议可以约定分阶段履行;当事人采取补救措施的,可以减免加处的罚款或者滞纳金。执行协议应当履行。当事人不履行执行协议的,行政机关应当恢复强制执行。这种执行协议显然具有前述行政协议几大特征,因此属于行政协议。


除以上行政协议外,全民所有制企业工业企业承包合同、全民所有制小型工业企业租赁经营合同、粮食订购合同、水土流失治理合同、节约资源削减污染物排放量协议、草原经营权合同、政府信贷、借款、资助、补贴等合同、招商引资合同、行政委托合同、环境保护责任状、治安管理责任状、劳动就业责任状、安全生产责任状等以合同、协议、承诺书以及涉及双方权利义务关系的意向书、备忘录形式存在的法律文件,亦属于比较典型的行政协议。[9]


三、结语


目前,行政协议诉讼作为一种新型的诉讼,因完整配套的法律和理论尚不完善,导致司法实践中面临着识别困难以及裁判不统一等问题。本文立足审判实务通过从行政协议特征及常见行政协议种类进行探讨,以期对法律实务工作者及行政相对人起到借鉴作用。并且,笔者认为人民法院需要对法律尚未明确但司法实践中已按照行政协议处理的案件达成共识,构建行政协议裁判类型化模式,以期避免发生裁判不统一的情形,从而维护司法权威。




注释:

[1] 胡建淼:《行政法学》,法律出版社1998年版,第143页。

[2] 韩宁:《行政协议判断标准之重构—以“行政法上权利义务为核心》,华东政法大学学报,2017年第1期。 

[3] 梁凤云:《行政协议案件的审理和判决规则》,《国家检察官学院学报》,2015年7月,第23卷第4期,第27页。

[4] 江必新、邵长茂:《新行政诉讼法修改条文理解与适用》,中国法制出版社2015年版,第56页。

[5] 《山东省行政程序规定》第一百条规定:“行政合同主要适用于下列事项:(1)政府特许经营;(2)国有自然资源使用权出让;(3)国有资产承包经营、出售或者租赁;(4)公用征收、征用补偿;(5)政府购买公共服务;(6)政策信贷;(7)行政机关委托的科研、咨询;(8)计划生育管理;(9)法律、法规、规章规定可以订立行政合同的其他事项。”

[6] 梁凤云:《行政协议案件的审理和判决规则》,《国家检察官学院学报》,2015年7月,第23卷第4期,第30页。

[7] 原湖南省人民政府法制办公室:《湖南省行政程序规定释义》,法律出版社2008年版,第137页。

[8] 参见梁凤云:《行政协议案件的审理和判决规则》,《国家检察官学院学报》,2015年7月,第23卷第4期,第29页。

[9] 梁凤云:《行政协议案件的审理和判决规则》,《国家检察官学院学报》,2015年7月,第23卷第4期,第31页。

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刘桂敏律师,德衡律师集团高级联席合伙人,行政法律事务部主任。业务领域专注于政府法律顾问、涉房屋土地税务等行政类争议解决。


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国晓娇,山东德衡律师事务所行政复议与诉讼业务部执业律师。擅长领域:政府法律顾问及各类行政案件。


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