电子邮件 网上办公

邀兵请将  
您现在所在位置: 德衡商法网  >   业务领域  >   知识产权业务中心   >   国际知识产权专业委员会

刘桂敏、国晓娇:行政法律原则的规制作用(一)——从最高法院再审行政案件谈起

发布日期:2019-05-16

2018年3月7日,最高人民法院对郴州饭垄堆矿业有限公司诉国土资源部行政复议一案作出再审判决。针对基础行政许可行为违法是否必然导致行政许可延期行为违法、违法行政行为是否一定予以撤销等焦点问题,最高法院在法律法规没有明确规定的情况下,适用信赖利益保护原则、比例原则等行政法基本原则,作出了公正、合理、令人信服的司法评价。


【案件基本事实】


中信兴光公司于2006年至2010年期间,先后通过招拍挂、与矿山合作成立经营主体等方式获得了红旗岭矿区的采矿权并办理了《采矿许可证》,到期后经批准,延期为2011年10月7日至2012年10月7日。


饭垄堆公司经郴州市国土局于2006年颁发《采矿许可证》,到期后经湖南省国土厅登记审批,有效期限变更为2011年9月1日至2014年9月1日。


经地质资料和矿山储量核实,红旗岭矿与饭垄堆矿两家公司的水平开采面没有重合和交叉,但是垂直投影确有部分重叠。


因在采矿许可有效期内无法解决重叠问题,中信兴光公司遂于2012年11月以湖南省国土厅授权郴州市国土局向饭垄堆公司颁发《采矿许可证》违法等理由向国土资源部提出行政复议申请,请求撤销湖南省国土厅(授权郴州市国土局)于2006年向饭垄堆公司颁发、并经湖南省国土厅于2011年延续的《采矿许可证》。


【复议及裁判结果】


国土资源部受理后,于2014年7月14日作出了被诉复议决定:撤销湖南省国土厅向饭垄堆公司颁发的C4300002010123230090905号《采矿许可证》(即2011年《采矿许可证》)。饭垄堆公司不服该复议决定,先后向北京市第一中级人民法院起诉、北京市高级人民法院上诉,一、二审法院均判决驳回饭垄堆公司的诉讼请求。


饭垄堆公司又申请再审,最高人民法院经审理认为:1、国土资源部受理中信兴光公司行政复议申请合法;2、2006年行政许可行为违法不必然影响2011年行政许可行为的合法性;3、现行立法并未完全禁止设立区分矿业权或者重叠矿业权;4、被诉复议决定以构成重叠为由作出撤销决定,未能全面认定事实,属于认定事实不清;5、被诉复议决定未说明理由。最高院于2018年3月7日作出再审判决:撤销一、二审判决及被诉复议决定,并判令国土资源部重新作出行政复议决定。


【案件评析】


本判决体现了当现行法律法规及规范性文件对行政行为的合法性规定不明时,最高院如何运用法律原则裁判行政诉讼案件,对各级法院具有明确的指引作用。现笔者拟围绕行政法律原则适用的必要性以及行政法律原则的功能等方面探讨行政法基本原则在我国司法实践中适用的价值。


一、适用行政法律原则的必要性


本案中[2011]85号文件仅规定“一个矿山原则上只能审批一个采矿主体。不能违法重叠和交叉设置探矿权、采矿权”。该文件对何为“一个矿山”、“重叠”均未予以明确,更未明确违法重叠设置矿业权的法律责任。国土资源部在其后的答辩中虽又补充提供〔2011〕14号文件作为不得重叠的依据,但该文件中也仅规定“除同属一个矿业权人的情形外,矿业权在垂直投影范围内原则上不得重叠”。


除了何为“重叠”现行法律、法规、规章并未明确其认定方法以外,对于构成“重叠”后的处理程序和法律责任,也无具体规定。可见,此时的法律规则已不能满足行政管理及司法审查的需要,不能给行政机关及司法机关以明确指引。尽管制定法一直是我国公认的司法审查的依据,但由于受制定法固有的被动性和滞后性局限,制定法已难以适应所有的法律行为,而人民法院在受理案件后,又必须作出唯一的、明确的裁判结果,因此,在现有法律规定均无法适用于待决案件时,只能适用行政法律原则进行司法审查。


二、行政法律原则的功能


(一)法律原则具有弥补法律空白的功能


法律原则作为法律的基础性真理,其本身具有普遍适用性及相对稳定性的特征,且从法律实施的角度看,法律原则本身即具有补充法律空白,强化法律调控能力的重要作用。目前,尽管我国法律尚未明确法律原则能否直接作为案件裁判的依据,但全国各省立足本地区司法实践,颁布了指导本地区有关裁判中使用法律规范的指导性文件。如江苏省高级人民法院2004年颁布的《关于深化裁判文书改革的意见(试行)》(苏高法审委[2004]7号)第11条规定,“对新类型、疑难复杂案件,没有明确法律规定的,应根据立法精神、法学理论和相关政策文件的法理基础,对法律原则和精神及其与案件事实的内在联系进行阐释。”上海市法院系统将有条件地运用法律原则作为提高法官法律适用能力的有效方法加以总结和推广。[1]加之此次最高院在饭垄堆诉国土资源部的再审判决中反复适用了法律原则,说明法律原则已被各级法院运用到司法审查中用以弥补法律空白,解决法律规则无法解决的个案。


(二)法律原则具有规范行政行为合理性的功能


制定法可作为司法机关审查行政行为是否合法的依据,但对于行政行为的合理性问题,制定法往往不能发挥确定的指引作用。针对同一事实,行政机关可以适用不同的法律作出截然不同的行政行为,相对人由此所承担的法律责任也大相径庭。从合法性的角度分析,这些行政行为每个都符合法律规定,不存在违法之处,但是否具有合理性则无从判断,此时就亟需审查行政行为合理性的法律规范,法律原则即是具有规范行政行为合理性功能的法律规范,将其适用到司法审查中作为衡量行政行为合理性的标准,使司法审查不再局限于对行政行为合法性的审查上,更注重对行政行为合理性的审查,审查的结果更能保障相对人的合法权益。


三、行政法律原则在司法领域的具体应用


前述提到司法审查中,当现有法律法规无法解决行政行为的合理性问题时,就需要适用法律原则来判断,而法律原则本身具有弥补法律空白的功能与规范行政行为合理性的功能,可以为司法审查提供更明确的指引。鉴于本案最高院主要运用信赖利益保护原则、谦抑原则以及比原则解决了规则解决不了的争议问题,从而作出了公正判决,因此,现笔者拟结合本案判决探讨前述法律原则在我国司法实践中的具体适用。


(一)信赖利益保护原则


1、在本案中的实际运用


所谓信赖利益保护原则,是指当行政相对人获得一项行政许可,行政机关非因法定事由并经法定程序,不得撤销、变更已经生效的行政许可。学理上已明确该原则由信赖基础、信赖行为及值得保护的信赖三个方面组成,且该原则主要适用于授益类行政行为,主要体现在我国《行政许可法》第8条与69条。[2]


具体到本案而言,2006年郴州市国土局对饭垄堆公司作出的许可行为因越权而违法,那么依据一个违法的行政许可所作出的延续许可是否合法,现有法律规则并没有予以明确。在这一问题上,最高院认为依据信赖利益保护原则,行政行为即便存在合法性瑕疵,但是基于相对人对公权力的信任,该行为在被依法定程序变更或者撤销前,依然具有法律效力,从而很好的诠释了《行政许可法》的立法精神。


2、信赖利益保护原则的适用条件


最高院一方面坚持了信赖利益保护原则,另一方面也在判决中阐述了适用该原则的限制条件:“只有在2006年行政许可存在重大明显违法或者存在显而易见的违法且无法补正的情况下,才可能直接影响到2011年行政许可的合法性。”换言之,最高院虽然明确了“只要相对人依法取得许可”这一信赖基础成立,许可机关就应保护相对人的信赖利益,不可以撤销其已获得的延续许可,但是对于信赖利益保护的适用也不是毫无限制的。行政许可是否值得信赖,除了“依法取得”,还需满足“无重大明显违法情形”的条件。


《最高人民法院关于审理行政许可案件若干问题的规定》第七条规定:“作为被诉行政许可行为基础的其他行政决定或者文书存在以下情形之一的,人民法院不予认可:(一)明显缺乏事实根据;(二)明显缺乏法律依据;(三)超越职权;(四)其他重大明显违法情形。”可见,最高院在再审判决中明确的信赖利益保护原则的适用限制与前述规定的立法精神相一致。除非许可机关的行政行为存在重大违法,相对人的信赖利益才可以不被保护;如许可机关的行政行为仅存在一般瑕疵,应兼顾相对人的信赖利益。此判决也体现了司法实践中已将信赖利益保护原则作为行政许可类案件的审查标准,当现有的法律、法规、规章未对本案有争议的延续许可作出明确的指引或禁止性规定时,人民法院可以适用信赖利益保护原则作为司法审查的标准,以发挥法律原则对个案的指导作用,从而使作出的判决更符合公平正义。



注释:


[1] 乔宪志,金长荣,法官素养与能力培训读本[M],北京:法律出版社,2003.266.

苏治,《法律原则所得司法适用问题探讨》,《理论探索》2007年第5期,第1页。

 

[2] 《行政许可法》第8条:公民、法人或者其他组织依法取得的行政许可受法律保护,行政机关不得擅自改变已经生效的行政许可。行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止,或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的,为了公共利益的需要,行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的,行政机关应当依法给予补偿。 

《行政许可法》第69条:有下列情形之一的,作出行政许可决定的行政机关或者其上级行政机关,根据利害关系人的请求或者依据职权,可以撤销行政许可:(一)行政机关工作人员滥用职权、玩忽职守作出准予行政许可决定的;(二)超越法定职权作出准予行政许可决定的;(三)违反法定程序作出准予行政许可决定的;(四)对不具备申请资格或者不符合法定条件的申请人准予行政许可的;(五)依法可以撤销行政许可的其他情形。 被许可人以欺骗、贿赂等不正当手段取得行政许可的,应当予以撤销。 依照前两款的规定撤销行政许可,可能对公共利益造成重大损害的,不予撤销。 依照本条第一款的规定撤销行政许可,被许可人的合法权益受到损害的,行政机关应当依法给予赔偿。依照本条第二款的规定撤销行政许可的,被许可人基于行政许可取得的利益不受保护。 



或许您还想看

【律师视点】刘桂敏、国晓娇:“推定”规则之法与不法 —— 从苏嘉鸿诉中国证监会行政处罚案谈起

 

刘桂敏律师,德衡律师集团高级联席合伙人,行政法律事务部主任。业务领域专注于政府法律顾问、涉房屋土地税务等行政类争议解决。


联系方式

电话:13964219887

邮箱:liuguimin@deheng.com


国晓娇,山东德衡律师事务所行政复议与诉讼业务部执业律师。擅长领域:政府法律顾问及各类行政案件。


联系方式

电话:18643919680

邮箱:guoxiaojiao@deheng.com


本文仅代表作者观点,如需转载、节选,请在后台联系小编。


国际知识产权专业委员会

团队其他成员

  宋献涛       李颖    

Copyright@2016    版权所有    德衡商法网    免费服务监督热线:    800-8600-880    400-1191-080

ICP备案号:鲁ICP备05011736号    网站统计