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田奎:检察机关保留部分侦查权的实践意义

发布日期:2019-01-02


前言


在深化监察体制改革背景下,检察机关保留对司法工作人员涉嫌部分职务犯罪的刑事侦查权,既有保证检察机关法律监督权的有效履行、实现合理分权的考虑,又有应对国家监察机关新设、破解办案数量压力过大的现实考量,还有确保实现办案效率最大化的功利目的。对于检察机关侦查权保留,本文探讨两个问题:一是检察机关侦查职权保留的定位,二是给刑事律师带来的影响及应对。


一、检察机关保留部分侦查权的定位


《中华人民共和国监察法》第三条规定,“各级监察委员会是行使国家监察职能的专责机关,依照本法对所有行使公权力的公职人员进行监察,调查职务违法和职务犯罪,开展廉政建设和反腐败工作,维护宪法和法律的尊严。”第十一条第(二)项规定,“对涉嫌贪污贿赂、滥用职权、玩忽职守、权力寻租、利益输送、徇私舞弊以及浪费国家资财等职务违法和职务犯罪进行调查。”同条第(三)项规定,“对涉嫌职务犯罪的,将调查结果移送人民检察院依法审查、提起公诉”,这就是国家监察体制改革确定的监察委员会对所有行使公权力的公职人员进行监察全覆盖,职务犯罪侦查和预防职能整合至监察委员会。


2018年4月17日,中央纪委、国家监委以“国监发[2018]1号”文件印发了《国家监察委员会管辖规定(试行)》,详细列举了国家监委管辖的六大类88个职务犯罪案件罪名,涵盖了原由检察机关立案侦查的绝大多数罪名,包括贪污贿赂犯罪17个罪名、滥用职权犯罪15个罪名、玩忽职守犯罪11个罪名、徇私舞弊犯罪15个罪名、重大责任事故犯罪11个罪名、公职人员其他犯罪19个罪名。从《监察法》对监察机关职权范围的表述“调查职务违法和职务犯罪”来看,监察机关对公职人员的职务犯罪的调查权是全面的、完整的、无例外的、刚性的。


根据《刑事诉讼法》第十九条第二款的规定,最高检《关于人民检察院立案侦查司法工作人员相关职务犯罪案件若干问题的规定》明确,人民检察院在对诉讼活动实行法律监督中,发现司法工作人员涉嫌利用职权实施的下列14种侵犯公民权利、损害司法公正的犯罪案件,可以立案侦查:


 1.非法拘禁罪(刑法第二百三十八条)(非司法工作人员除外);2.非法搜查罪(刑法第二百四十五条)(非司法工作人员除外);3.刑讯逼供罪(刑法第二百四十七条);4.暴力取证罪(刑法第二百四十七条);5.虐待被监管人罪(刑法第二百四十八条);6.滥用职权罪(刑法第三百九十七条)(非司法工作人员滥用职权侵犯公民权利、损害司法公正的情形除外);7.玩忽职守罪(刑法第三百九十七条)(非司法工作人员玩忽职守侵犯公民权利、损害司法公正的情形除外);8.徇私枉法罪(刑法第三百九十九条第一款);9.民事、行政枉法裁判罪(刑法第三百九十九条第二款);10.执行判决、裁定失职罪(刑法第三百九十九条第三款);11.执行判决、裁定滥用职权罪(刑法第三百九十九条第三款);12.私放在押人员罪(刑法第四百条第一款);13.失职致使在押人员脱逃罪(刑法第四百条第二款);14.徇私舞弊减刑、假释、暂予监外执行罪(刑法第四百零一条)。


解析上述规定,可以发现对检察机关立案侦查权作如下定位:


(一)检察机关的立案管辖具有附属性质

   

《中华人民共和国监察法》第三条、第十一条的规定是对所有行使公权力的公职人员的职务违法、职务犯罪行为都在监察调查范围内,即国家监察全覆盖。司法工作人员利用职权实施的侵犯公民权利、损害司法公正的犯罪,亦在国家监察调查覆盖范围内。


从《刑事诉讼法》关于检察立案侦查权的文义流变来看,原《刑事诉讼法》表述为“┄┄由人民检察院立案侦查”,而修改后的《刑事诉讼法》则表述为“可以由人民检察院立案侦查”。


前者说明其立案管辖是独占、排他、无例外的,是刚性的,即“国家监察全覆盖”,而检察机关对司法工作人员部分职务犯罪的实行侦查则是授权性、附属性的,同时不能排除监察机关的立案管辖。


虽然《国家监察委员会管辖规定(试行)》并未将相关犯罪类型列入监察立案管辖范围内,但从权源上讲,国家监察委员会对前述类型案件进行调查于法整体并无违拗之处。


(二)基于权力履行效能而对职务犯罪所作出的二次划分


《中华人民共和国监察法》第三条规定监察委员会是行使国家监察职能的专责机关,对所有行使公权力的公职人员进行监察,调查职务违法和职务犯罪。对行使公权力的公职人员的职务犯罪行为概由国家监察机关进行监察调查,是国家法治统一的集中体现,权责明晰,也便于集中行使。


在《监察法》施行之后,再由《刑事诉讼法》对立案管辖作出一定调整,将司法工作人员的部分职务犯罪行为授权检察机关立案侦查,表面上看确实与《监察法》有关监察范围和对象的规定不够一致。从国家法治统一、权力界限划分清晰的价值追求分析,由同为基本法律的《刑事诉讼法》对《监察法》作出某种调整,势必有其更为优越的价值观作为支撑。


由此延伸开去, 我们可以发现,检察法律监督职能一直在围绕诉讼活动监督进行,而未逸出这一监督领域,1986年修正后的《人民检察院组织法》第五条规定,各级人民检察院行使下列职权:


(一)对于叛国案、分裂国家案以及严重破坏国家的政策、法律、法令、政令统一实施的重大犯罪案件,行使检察权;


(二)对于直接受理的刑事案件,进行侦查;


(三)对于公安机关侦查的案件,进行审查,决定是否逮捕、起诉或者免予起诉;对于公安机关的侦查活动是否合法,实行监督;


(四)对于刑事案件提起公诉,支持公诉;对于人民法院的审判活动是否合法,实行监督;


(五)对于刑事案件判决、裁定的执行和监狱、看守所、劳动改造机关的活动是否合法,实行监督。


在检察机关直接受理的刑事案件的立案侦查权调整之后,检察机关的法律监督权中的侦查监督权、公诉权、审判监督权、执行监督权大多属于一种柔性的建议权,而其强制性、执行性明显不足,在提出抗诉、纠正意见、检察建议等不被接受的情况下,难以对违法和错误执行法律的行为形成震慑。为保证诉讼监督权的相对有效性,赋予检察机关对司法工作人员职务犯罪活动的侦查决定权,保障诉讼活动监督的有效性恐是必然选择。


(三)应对国家监察机关初创、办案压力过大的现实需要


从《监察法》以及国家监察机关的改革配置方案看,监察机关设立后,适应公职人员监察全覆盖的需要出发,监察的对象、领域、职责范围都大幅扩展,比如山西省将原由公安机关管辖的国有公司、企业、事业单位人员行贿受贿、失职渎职以及村民委员会等基层组织人员贪污贿赂、职务侵占等罪名调整为监委管辖;浙江省将“国家机关、事业单位、国有企业委派到其他单位从事公务的人员”纳入监察范围。


在纪检监察机关内部重组的同时,只是将检察机关反贪、反渎和职务犯罪预防部门带编转隶,总体上并未增加人员编制。


截止2017年4月,监察改某试点地区中,北京市共划转编制971名,实际转隶768人;山西省共划转编制2224名,实际转隶1884人;浙江省共划转编制1889名,实际转隶1645人。


由此带来的严峻考验,就是在制度初创期,纪检监察机关一方面要进行机构整合、职能调整、干部融合,另一方面要履行好衔接过渡期内职务违法、职务犯罪监督、调查、处置职能,导致办案压力巨大。


近年监察调查办案情况也说明,监察机关各调查办案机构清理线索、消化积案、持续保持监督力度带来的工作压力是极为严峻的。因此,向检察机关适当分离部分办案压力也是妥当和适宜的,符合现实需要。


(四)检察机关立案侦查符合效率最大化原则


一是,司法工作人员上述职务犯罪活动,一直由人民检察院立案侦查,对此检察机关积累了丰富的办案经验,犯罪活动实施易发节点等规律性为检察机关所熟悉。相比于检察机关,这些犯罪活动离纪检监察机关间隔较远,监督的时效性不足,监督难度较大,因此交由检察机关立案侦查更为适宜。


二是,上述犯罪多与诉讼活动有关,比如利用职务实施的非法拘禁、刑讯逼供、非法搜查活动,多与公安机关刑事侦查活动有关,发生在刑事案件立案侦查活动当中,而非法刑事强制措施以及非法强制性刑事调查活动,正是检察机关侦查活动监督的核心工作内容。而司法工作人员实施的徇私枉法、民事、行政枉法裁判、执行判决、裁定滥用职权犯罪行为,与检察机关执行的刑事审判监督、民事行政裁判监督、判决裁定执行监督密切相关,与刑事审判、民行裁判、裁判执行等原生案件这一“母体”相关,是由“脐带”牵连发生的特征。


二、刑事律师的积极应对


刑民交叉案件,尤其是司法实践中常见的基层公安刑侦人员滥用侦查职权,以查处诈骗等经济犯罪案件为名,插手干预民事经济纠纷,利用职权非法帮助其利害关系人,以对方当事人与正在侦查的案件有关联为由,违法进行强制性搜查活动,或者非法对民事纠纷当事人的财产进行查封、扣押、冻结或者进行非法处置,有的甚至控制“代理人”放高利贷,按比例从争议金额中提成取利,甚至是滥用刑事强制措施,利用侦查职权强行拘留、扣押对方当事人,逼迫对方偿付高额本息,严重侵犯了法人、公民的财产和人身权益,必须坚决予以纠正。


(一)善于因势利导、发挥立案侦(调)查权限微调的正向效果


司法工作人员利用职权实施的滥用职权、徇私枉法、民事、行政枉法裁判、执行判决、裁定滥用职权、私放在押人员、徇私舞弊减刑、假释、暂予监外执行等犯罪活动,绝大多数情况下与受贿犯罪有关(《刑法》第三百九十九条对此也作了特别规定)。


律师在办案中发现侵犯公民权利、妨害司法公正的案件线索,就需要深入考虑,权衡是向国家监察机关控告,还是向检察机关控告,尽力规避“两不管”情形,发挥权限微调带来的正向效果。


(二)善于发现侵犯公民权利、损害司法公正的违法犯罪线索


在办理刑民交叉案件过程中,尤其要注意犯罪嫌疑人供述的自愿性,认真核实在案的书面言辞证据与犯罪嫌疑人向律师自白的一致性,认真核实在案书面言辞证据与同步同音录像记录内容的一致性,认真核实侦查人员对犯罪嫌疑人、关键证人(尤其是受贿案件的污点证人)侦查取证活动的程序合法性,注意发现侦查人员基于功利目的违法进行讯问和强制性调查活动。


(三)善于收集侵犯公民权利、损害司法公正的证据材料


某些侦查人员利用刑事侦查职权,在插手经济纠纷、违法查扣冻和违法采取刑事强制措施前,一般在事前都进行过周密筹划,以规避事情败露被查处。对非法搜查、非法查扣冻、违法拘留等违法犯罪行为,律师要保持高度敏感,在发现相关线索后,要及时对嫌疑人供述、视频录像、书证多角度加以固定,充分研判其对案件本身的影响,以及成立刑事案件的可能性,准确判定相关证据材料运用的时机、场合和目的,严密防范不适时出示对刑事案件本身以及律师自身带来不利影响。


(四)善于运用侵权证据材料维护委托人的最大合法利益


律师担任辩护人的,其职责是根据事实和法律,提出犯罪嫌疑人、被告人无罪、罪轻或者减轻、免除其刑事责任的材料和意见,维护其诉讼权益。律师在发现和获取侵犯公民权利、损害司法公正的违法犯罪行为以后,从维护委托人最大合法权益的立足点出发,认真进行筹划,综合运用刑事辩护、代理申诉控告、信访、内部情况反映等多种渠道予以揭露,保护公民权利、维护司法公正,充分发挥律师职能作用。


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田奎,北京德和衡争议解决团队成员,前资深检察官。

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