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王玉涛:“外地车进长安街被罚”行政诉讼案的几个思考

发布日期:2017-02-20

       2016年10月,青岛王女士驾驶山东牌照小汽车驶入北京长安街被交警处罚,王女士不服起诉到法院。2017年2月10日本案开庭后经媒体报道,为社会关注。王女士起诉该行政行为侵犯基本人权和路权,并提起对《关于对本市部分道路采取交通管理措施的通告》(以下简称《通告》)的规范性审查。作为行政诉讼领域的专业律师,该案引起笔者关注的主要原因在于:本案应该是新修订的《中华人民共和国行政诉讼法》规定对规范性文件进行审查后,对造成社会影响的对规范性文件审查的第一案(可能并不准确)。对于这一问题,司法实践少,研究的也不多,值得我们思考。

       1、行政行为中没有体现的或者行政机关没有提交的规范性文件,当事人能按照自己的理解提出审查吗?

       本案中交警部门的罚单显示,交警认为王女士违反了《道路交通安全法》第90条、《北京市实施道路交通安全法办法》第91条第3项的规定。罚单中并没有出现《通告》,就引申出了这个问题:虽然《行政诉讼法》规定了原告可以一并提起对行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件进行审查,但是行政行为中没有直接体现的或者行政机关没有提交的规范性文件,当事人能按照自己的理解提出审查吗?

       个人认为,行政行为所依据的规范性文件,是行政机关作出行为的依据。如果行政行为中没有直接体现或者行政机关没有提交的规范性文件,原告不能按照自己的理解在对行政行为起诉时一并提起自己认为涉及到的规范性文件。主要理由如下:

       首先,虽然这个问题没有直接的法律规定,但是《行政诉讼法》规定了行政机关“应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件”,也就是说行政机关有规范性文件的提出权。只有行政机关才知道自己到底是依据什么作出行政行为的。原告的理解和行政机关的行为依据可能有出入,另一方面,行政机关没有提交规范性文件,自己承担不利后果。

       其次,行政诉讼法及司法解释提供了程序保障。《行政诉讼法》第五十三条以及法释〔2015〕9号《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第20条,保证了原告在起诉时、第一次庭审前、法庭调查阶段三个阶段提起审查规范性文件的权利。如果行政机关在法庭审理中提到了其庭审前和行政行为文书中没有涉及到的规范性文件,原告仍然可以提起对该规范的审查。因此原告不需要刻意在起诉时按照自己的理解提起规范性文件的审查。

       从本案的媒体报道中,我们注意到,王女士在一开始起诉时也没有提起对规范文件的审查,而是在收到被告的答辩状以后王女士才于开庭审提交审查申请。

       2、规范性文件的审查选择

       行政诉讼法中的规范性文件没有一个明确的定义,笔者认为应该包括法律、法规、规章等一切可以规范行政行为的文件。行政机关可以提交任何此类文件。但是《行政诉讼法》通过第53条将原告可以提起审查的“规范性文件”限定在“行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件”并且排除了规章。看起来规定的很明确,但是由于行政行为的复杂性,规范性文件的审查还面临两个方面的选择:

       (一)与行政诉讼法第十三条的重合审查

       《行政诉讼法》一方面规定了规范性文件的审查权,另一方面又在《行政诉讼法》第十三条第二款规定,人民法院不受理关于对“行政法规、规章或者行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令”诉讼,也就是说人民法院不审查以上内容。按照《党政机关公文处理工作条例》第8条第(二)、(三)项规定,“决定。适用于对重要事项作出决策和部署、奖惩有关单位和人员、变更或者撤销下级机关不适当的决定事项”,“命令(令)。适用于公布行政法规和规章、宣布施行重大强制性措施、批准授予和晋升衔级、嘉奖有关单位和人员”。如此以来,“行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令”与“国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件”在制定机关方面就可能存在一定的重合性。

       因此,在审查规范性文件时,司法机关应该首先审查被提起的规范性文件是否属于普遍约束力的决定、命令。那么二者应该如何区分呢?笔者认为应该主要从以下两个方面:一是形式上考察是否具有“决定”“命令”“令”等字眼,二是内容上是否具有普遍的约束力。

       考察本案《通告》,里面明确写明“为保证本市道路的交通安全与畅通,根据《中华人民共和国道路交通安全法》的有关规定,决定自2015年11月27日起,对本市部分道路采取以下交通管理措施”。因此,《通告》形式上是符合“决定”的,那么《通告》是否具有普遍的约束力呢?查看《通报》,其交通管制的车辆,是全部适用的。因此,其具有普遍的约束力。可能有观点认为,这里的普遍约束力应该是指和行政法规、规章一样,通行于全国的才具有普遍的约束力,而这里仅仅是就北京的某几条街进行的规定,不具有普遍的约束力。笔者认为,普遍的约束力不是单纯的管辖范围问题,而是要审查内容上是否具有普遍的约束内容,是否仅仅约束某一些对象,而对另外一些不见约束。《通告》的内容是对全国车辆通行的约束,通过拍照划分,或者不划分全部禁止,这就是普遍的约束力。如果要狡辩的话,从管辖上来说,北京的几条街在全国也是只有一处,具有唯一性,对其进行规范,也可以看做是全国的适用。因此我认为《通告》属于不应该被审理的范围,虽然人民法院已经受理了审查,但是最后应该依法驳回。

       (二)程序依据与结果依据的审查

       行政行为不是突然产生的,它必然是经过一个程序才能作出最终的结果。具体表现来说可能有两种情况:

       一种情况:在某些行政行为中,必须满足一定的条件,才能做出一个行政行为。在条件判断上又需要依据规范性文件由行政机关进行认定。我们称判断条件的规范为程序依据,作出的最后行为的依据为结果依据。如果这两个步骤是分开进行的,可以作为两个行为考察。但很多情况下是只是一个程序,只是分了先后顺序。那么作为行政行为的依据,结果依据必然审查,程序依据是否审查呢?例如,《国有土地上房屋征收与补偿条例》是房屋征收决定与房屋征收补偿决定这两个行政行为的法规。但是各地在推进国有土地上房屋征收时,出台了许多指导意见、办法之类的文件。例如北京市有《北京市国有土地上房屋征收与补偿实施意见》、《北京市国有土地上房屋征收房地产价格评估机构选定办法》、《关于国有土地上房屋征收与补偿中有关事项的通知》、《北京市旧城区改建房屋征收实施意见》,这些文件都是实施意见和办法,只能算是规范性文件。但这些规范性文件,规定了一些项目认定问题、公租房的处理问题、评估机构选择问题等等,只有这些问题解决了才能最终出来征收决定。那么当公民诉讼征收决定时,是否可以对这些规范性文件提起审查?

       还有一种情况就如行政处罚行为,设立行政处罚,必须是法律、法规、规章,因此作出行政处罚这一结果的依据必然是法律、法规、规章。法律、法规、规章既规定了什么条件下进行处罚,又规定了处罚的幅度和方式。我们称之为结果依据。但是鉴于法律、法规、规章的规定存在概况性,不可避免的产生了对具体情形进行规范,这些规范我们称为程序依据。例如《道路交通安全法》第39条规定“公安机关交通管理部门根据道路和交通流量的具体情况,可以对机动车、非机动车、行人采取疏导、限制通行、禁止通行等措施”,但是这里规定的“限制通行”、“禁止通行”措施,法律不可能规定的非常详细,必然需要考察各地公安交通管理部门根据不同的情况作出的各种措施。本案中的《通告》就是一个此类措施的规范性文件。这里的《交通安全法》就是行政处罚的结果依据,而《通告》就是程序依据。当对行政处罚进行诉讼时,结果依据因为不能也不需要审查,但是程序依据是否可以被提起审查?

       以上两个情况法律没有直接的规定,也没有直接的司法解释。那么审查规范性文件是否可以任由原告选择,只要原告提起了人民法院就必须审查?笔者认为应该有一个标准进行区分。否则,行政诉讼的庭审将进入多层循环、审查泛滥等境地。笔者认为应该把握一个原则:涉案行为无论是结果行为还是程序行为是否有法律、法规规定。如果有法律、法规作为行为的依据,那么具体落实这些法律条款的条件性规范或者规定,都可以排除在审查的范围以外,如果行为是在规范性文件中创设,而没有相应的法律法规的规定,那么该规范性文件应该依法审查。因为《行政诉讼法》规定,人民法院审查行政行为合法性依据法律、法规,参照规章,而且对行政行为的审查概括起来主要是5个方面:1,职权问题(是否有职权,是否滥用和越权);2、主要证据是否充足;3、适用法律、法规是否正确;4、是否违反法定程序。5、是否明显不当。这五个方面的考察都是需要法律、法规的支撑。因此,在对一个行政行为的审查上,存在法律法规依据时,只要不违反法律法规,人民法院就可以对合法性进行审查判断,不需要再研究规范性文件。如果行为是通过规范性文件设立的而没有法律、法规的依据,在依法行政原则下,必须要审查这些规范性文件的合法问题,如果这些规范性文件不违法,涉案行政行为才存在依法行政的可能。

       3、本案诉讼中的几个技术问题

       (1)《通告》是否违反法律面前人人平等

笔者认为,《通告》约束的是车辆,并不是对人的直接限制。在长安街,人们可以步行通过,可以乘坐公共交通通过。这里并没有对人身进行限制。而且,即使是北京人,它乘坐外地牌照的车辆,也不能通行。所以说《通告》并不违反法律面前人人平等的问题。

       (2)行政处罚的审查要素

行政处罚中公民的行为是否符合行政处罚规定的情形,是大多数人能够认识到的问题,但是处罚本身在法律适用上往往被忽略。就本案来说,《交通安全法》第90条规定的处罚是200元以下,为什么对王女士处罚100元?而不是20、50或者其他数额?这个问题也是需要有依据的。本案从媒体的报道来看,罚单罚款100元适用了《北京市实施道路交通安全法办法》第91条第3项的规定“未按照交通标志、标线指示或者交通警察指挥行驶的”罚款100元。同时我们应该注意到《北京市实施道路交通安全法办法》第91条第4项“违反限制通行规定的”也罚款100元。未按照交通标志是一种情形,违反限制通行规定又是另外一种情况。本案中报道中提到了违反禁止指示牌和《通告》,看似属于双重情形,但深究起来,属于违反限制通行规定。因此,法律适用应该是《办法》第91条第4项。这一问题由于本案存在重合也许不好区分,但笔者想提醒大家注意的是,处罚幅度的法律适用问题,是行政处罚案件不可或缺的部分,应该引起重视。它是审查处罚是否适格,是否滥用职权的一个重要方面。


       作者简介
       王玉涛,北京德和衡律师事务所执业律师,北京师范大学刑事法律科学研究院刑法学硕士。擅长领域:刑事犯罪辩护,行政处罚的复议与诉讼。

       联系方式
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       邮箱:wangyutao@deheng.com

 

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