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刘一民、耿雪阳:中美关系再出发(一)| 了解一下“外国资产控制办公室” OFAC
发布日期:2019-04-10



作者按

2019 年 4 月初,美国首都华盛顿特区樱花盛开。于 2018 年启动的中美贸易谈判,此时已 进入到第九轮实质性谈判。虽然谈判细节不为外界所知,但根据双方官方渠道间或释放的消息,两 国人士都开始乐观期望谈判的达成。倘若果真如此,历史将会证明,这是对推进中美关系、乃至改善世界局势的极大助力。而对中国方面而言,这可能是中国加入 WTO 以来的第二次实质性机遇与 挑战。如此看来,是我们重新认识美国这个熟悉而又陌生的国度的时候了。


中美关系再出发(一)

 了解一下“外国资产控制办公室” OFAC

Office of Foreign Assets Control(“OFAC”)下设于美国财政部(Department of Treasury),中国 《参考消息》将其译为“外国资产控制办公室”。[i] 


读者会问:为什么开篇就要谈到这个机构?

 



因为这一机构代表美国政府制裁外国政府、实体及个人。这是一个“有牙齿的”机构,或可将其比作 美国联邦政府的利齿。正如《参考消息》介绍: 


“美国财政部外国资产控制办公室[于 2015 年]12 月 22 日在其网站上宣布,扩大对俄罗斯个人 及实体的制裁,以迫使俄罗斯实施与乌克兰达成的停火协议。俄罗斯已经表示将考虑采取应 对措施。美国财政部外国资产控制办公室负责执行和实施美国对外国政府、实体及个人等的 制裁举措。


 对于大多数人来说,这是一个太过于陌生的机构,而它应当被我们熟知。 


回想最近华为高管在加拿大的遭遇,多方消息直接或间接地将其源头指向了美国。或许有人注意 到了:此次事件似起因于 2018 年美国检方发出的传票。但其实,此事早有端倪——早在 2016 年,美国外国资产控制办公室 OFAC 就已经向华为发出了传票 [ii]。 


即便是非法律专业人士,对于检察院和法院发传票这一功能,都较为熟悉。对于大多数人而言, 这是一种常识;对于专业人士而言,这也是一种经验。但是,OFAC 作为美国财政部的下属机构,居然也可以发出传票,这不仅超越中国人的经验,也超越了其他国家甚至美国本国国民的经验。 就此,有文章专门指出:OFAC 是“权力最大但尚不为人知(most powerful yet unknown)"的机构 之一 [iii]。 


OFAC 的强大权力体现在其职责上:这一机构肩负美国财政部经济情报收集的重任,同时负责执行 美国经济及贸易制裁措施,其使命是协助支持美国国家安全及外交战略目标。此处,如能举出我 国同类机构的例子,或许能帮助各位读者更加直观地理解 OFAC 的职权范围。但恕作者见识有 限,未能想到可类比的机构。 


根据公开资料,OFAC 约有职员 200 人左右,多为经济情报分析师和律师。究其调查权,OFAC 一 方面根据白宫的指令进行调查,另一方面,也可通过其内设机构启动调查。对于违反相关规则的 外国政府、机构及自然人,OFAC 有对其权处以罚款、冻结财产、禁止其与美国的任何机构交易的 惩罚措施。 


OFAC 的职权乍看如此宽泛,实践中,其牙齿究竟能有多锋利呢?举例说明——2014 年,法国银 行 BNP Paribas 与 OFAC 达成和解,由法国银行 BNP Paribas 支付和解金 9.63 亿美元。本案全案总 额高达 89 亿美元,这 9.63 亿美元,也仅仅是解决方案的一小部分而已。 


认识了 OFAC 的强大权力,我们来看看这个 OFAC 和中国到底有什么关系。 


有人会说:虽然中美存在贸易摩擦,双方正经历艰苦的谈判,可中国毕竟不受美国制裁。既然咬 不到我身上,又何必在一这颗牙? 


回忆一下 ZTE 事件,就会更为深刻地理解一句老话——地球是圆的。只要是原产于美国的产品和 服务,就不得被直接或者间接用于受到美国制裁的国家。而一旦中国的企业或个人违反这一规 则,立刻就会“榜上有名”。 


这里的“榜”,即为 OFAC 的限制名单,这一名单上记录了所有的“特别限制国民(Specially Designated Nationals)”(SDN)。美国禁止其公民或永久居民与“特别指定国民”进行任何形式的交 易。换句话说,外国企业或个人只要上了这个“榜”,就永远别想和美国做生意了,直接或者间接都 不可能。这一困境只有一个破解方式:向 OFAC 提出申请,将自己从限制名单上除名。 


限制名单可按地域检索,并查询某一机构或个人是否受限。本文撰写过程中(2019 年 4 月),在 “中国”这一地域,共有 152 项条目,每项均代表一个被禁止与美方交易的机构或个人 [iv]。 


最后,举例说明一个 OFAC 和中国的交叉点吧。2019 年 3 月底,一美国公司的在华子公司违反了 美国法律,美国的母公司接受了 OFAC 调查,最终支付了 180 多万美元的和解金。还是那句老话: 地球是圆的。 


当然,OFAC 也是一个讲道理的机构。它不仅对外国政府、机构和自然人给予合规指引,也允许相 关人员申请复议。有意思的是,在美国联邦法庭上,OFAC 常常成为被告,其原因或许不言自明。 


OFAC 位于在华盛顿特区宾夕法尼亚大道上,和美国财政部一栋楼。宾夕法尼亚大道类似于我们的 长安街,大家路过的时候,可以踮起脚,隔着窗户望一眼。 




作为一篇法政杂谈,作者就不再扯远了。OFAC 的前身创立于 1950 年 12 月。那还是我国抗美援朝的年代呢。时至今日,金特会也谈了几次了。中美之间,终究不可能谈不成就拍桌子走人的,而 是谈不好,谁也不能走、谁也不想走。毕竟中美彼此相互需要。五十年后,当人们回望此轮中美贸易谈判,他们将会明白,此次谈判的影响,堪比中国加入 WTO。 


i http://www.cankaoxiaoxi.com/ym/20151224/1035389.shtml

ii https://www.reuters.com/article/us-usa-huawei-doj/us-probing-huawei-for-possible-iran-sanctions-violationswsj-idUSKBN1HW1YG

iii Yukhananov, Anna, and Warren Strobel, "After Success on Iran, U.S. Treasury's Sanctions Team Faces New Challenges", Reuters, April 14, 2014; Rubenfeld, Samuel. "OFAC Rises as Sanctions Become A Major Policy Tool", Wall Street Journal, February 5, 2014

iv https://sanctionssearch.ofac.treas.gov/   


刘一民,德衡律师集团合伙人、集团创新主任。刘一民律师是美国纽约州律师,并正在向美国首都华盛顿特区上诉法院申请特区律师资格。刘律师毕业于美国纽约大学法学院,获得公司法硕士;清华大学法学院法学学士;长江商学院金融MBA(首期班)。刘一民律师的执业领域包括中国企业在美合规经营;数字及数据业务(区块链行业的应用及投资并购、企业数据资产的营利化及管理、虚拟加密资产、数字化网络新锐媒体、区块链应用);亦从事投资争议解决。


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耿雪阳,北京德和衡(上海)律师事务所国际业务部成员,专业领域为国际仲裁、国际贸易、欧盟经济法,欧盟经济法,作为主办律师承办ICC ICA、HKIAC、CIETAC等仲裁案件。其获法国勃艮第大学MBA学位及蒙波利埃法学院国际商法硕士学位,现为英国皇家御准仲裁员协会会员,是国际商会认证国际贸易与金融专家。耿雪阳在各类国际、国内案件中为海内外客户提供争议解决代理服务,并出具法律意见。其对业务领域执着探索,获得了客户乃至审理人员的广泛褒奖。


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