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张磊:莫桑比克天然气项目投资指南
发布日期:2018-11-29

一、莫桑比克天然气市场概况

莫桑比克天然气资源丰富,探明天然气储量超过100万亿立方英尺,连续多年排名非洲第三位,仅位居尼日利亚和阿尔及利亚之后。


过去5年间,莫桑比克天然气行业主要项目是位于Pande和Temane的陆上项目,项目由南非能源公司Sasol运营,该项目通过管道将Pande和Temane连接,并将天然气出口到南非,莫桑比克全国天然气产量的82%都通过该管道出口到了南非。


近期,市场主要关注点是位于毗邻坦桑尼亚边境的Rovuma Basin,主要是第1和第4区块,这两个区块位于海上。这两个区块由于储量巨大已经吸引了若干跨国油气公司的关注,包括Anadarko、ENI、Total、Mitsui、Galp Energia、Kogas、Barhat Petroleum和 Exxon Mobil等,其中一些公司已经着手进行勘探工作。


虽然莫桑比克目前还没有LNG设施,但政府已经与部分特许权人就上述第1和第4区块签署签署若干重要的协议。预计未来几年,莫桑比克存在LNG项目和设施的现实需求。


在输气和配气方面,莫桑比克还处于发展初期阶段。目前仅有的项目包括莫桑比克和南非之间的输气管道,以及近期由莫桑比克国家石油公司(Empresa Nacional de Hidrocarbonetos)和韩国的Kogas合作在首都马普托区域的配气网络。潜在项目还包括连接北部富油区和南部的输气管道,以及海上天然气开始开采之后具有现实需求的储气设施。


化肥行业的雅苒(Yara)基于肥料生产的需求,也开始介入大型输气管道项目。


二、莫桑比克油气行业的监管法律概览

(一)莫桑比克油气行业主要法律体系


在莫桑比克,与油气的开采和开发相关的法律框架和体系包括:


(1)莫桑比克宪法

(2)油气法(21/2014号)

(3)油气法实施条例(34/2015号)

(4)油气业务和设施许可条例(272/2009号)

(5)油气业务环境保护条例(56/2010号)

(6)油气行业税法(27/2014)

(7)油气业务征税和税收利益特殊规则(32/2015)

(8)油气和矿业外国人雇佣条例(63/2011)

(9)油气业务特许权区域战略(27/2009)

(10)重大项目和商业特许权公私合作法(15/2011,重大项目法)

(11)重大项目法实施条例(16/2012)

(12)Rovuma Basin 第1 和第4区块特别规定(2/2014)

(13)天然气市场开发战略(63/2009)

(14)石化产品进口、销售和配送实施细则(45/2012)


此外,特许权人和莫桑比克政府之间针对特定项目还将会签署特许权协议,特许权协议将会在上述法律、法规和规定的基础上对各方的权利和义务进行细化。


(二)政府及油气行业监管机构


1. 油气资源所有权由国家所有


莫桑比克宪法规定所有自然资源,无论位于地上、地表或者地下,在水域、领海和大陆架下,或在莫桑比克专属经济区内,均属于国家所有。因此,莫桑比克境内的油气资源所有权均由莫桑比克国家所有。


2. 莫桑比克油气行业监管机构


(1)自然资源部。莫桑比克自然资源部(MIREME)负责制定和实施政府自然资源相关的政策,监督国家石油协会(INP)。


(2)国家石油协会。莫桑比克国家石油协会由内阁会议根据25/2004号法律组建,INP作为监管机构,负责管理和促进油气业务。


(3)采掘业管理局。2014年,莫桑比克设立了采掘业管理局(Alta Autoridade da Indústria Extractiva)来监管油气业务,但是该机构没有开始运作。


(4)能源监管局(ARENE)。2017年,莫桑比克通过11/2017号法律已经完成了设立能源监管局的计划,以对能源行业进行监督、控制和监管。能源监管局主要职能包括:指导并实施授予天然气配售活动特许权的公开招标程序,就特许权转让发表意见;指导并实施授权汽油处理、配送和销售活动的许可证,就许可证转让发表意见;设立并批准法律监管的能源、天然气和石化产品的价格。但截至2018年9月,莫桑比克能源监管委员会的成员还未任命,其法律地位还有待于批准。


(5)莫桑比克国家石油公司(ENH)。除了上述行使监管和监督职能的政府机构以外,莫桑比克还通过国家石油公司(ENH)参与石油业务。任何希望进入莫桑比克开拓石油资源的投资者都必须与ENH合作。ENH参与石油业务的所有环节,从石油和天然气(其衍生品和LNG和GTL)的研究、到炼化、运输、存储和商业利用。


(三)外商投资准入


根据莫桑比克法律,外国投资者只有在莫桑比克注册方并证明其具有充分的技术和财务能力,可开展油气业务。


此外,在某些项目中,外国投资者如需要直接或间接控制或持有特许权合同项下某些权利,应当在透明法域内设立相应的SPV,以便于莫桑比克政府可以核实外国投资者的所有权架构、管理和控制架构,及财政状况。


外国投资者与莫桑比克当地公司合作时在授予特许权合同时享有优先权。


(四)莫桑比克油气行业的法律要求


1. 油气业务的范围、法律原则和上市要求


莫桑比克法律中“油气业务”包括石油和天然气(包括LNG)等油气业务相关的规划、准备、勘察、开发、生产、存储、输送、销售、出口、以及终止等活动或相关设施。


油气法及其实施条例旨在增加油气行业的竞争度和透明度,提升国家的地位,保护莫桑比克的国家利益,确保莫桑比克当地参与。举例而言,在授予油气业务的特许权时,在同等条件下,莫桑比克当地人或与当地人合作时将会被优先授予特许权。


同时,相关法律规定油气公司应当在莫桑比克证券交易所上市,但相关实践仍在初期。


2. 油气业务特许权合同


莫桑比克油气业务的特许权合同通常由公开招标程序确定,但是如存在下列情形,也可以通过直接谈判的方式确定:(1)通过公开程序没有中标人被选出;(2)存在撤销、放弃和抛弃等情形;(3)从技术或者经济的角度,有必要将临近区域加入特许权,莫桑比克法律下,特许权合同具有行政合同的效力,受到行政法院的管辖,合同主要条款将会在政府公报中公开。


特许权合同可以授予的权利包括:初勘、勘探和开发(EPCC模式)、管道建设和运营、基础设施建设和运营。其中EPCC合同是上有活动中最关键的合同,其赋予开展油气勘探和开发的独家权利。INP网站上已经公布了最新的EPCC合同范本[1],其中合同附件包括了联合开发协议(JDA)的草稿。


如EPCC协议未涵盖,还可以就管道的建设和运行事宜设定单独的特许权,进而允许特许权人建设和开发油气管线,以输送原油和天然气。一般而言,管道建设和运营的特许权协议应当包括油气管线的技术参数和土地利用的权利等。


此外,还可以就其他基础设施建设等事宜授予单独的特许权,允许特许权人建设和运行油气生产的基础设施,例如特定的处理和转换设施。


3. 政府参与权利和权益


根据油气法,莫桑比克国家保留在任何油气业务的任何阶段通过国家石油公司ENH参与的权利。参与的具体的比例在法律中没有统一和明确的规定。在近期第5轮特许权授予时,ENH的权益为10%。


油气业务特许权人应当缴纳的税费包括:所得税、增值税、市政税以及石油税(Specific Petroleum Tax Regime)。其中石油税主要是根据在各特许权区域内产生出的石油和天然气征收的开采税(Production Tax)。


油气项目的成本回收计划和产品分成机制受到政府监管,监管机制中成本油、可用油、利润油和成品油的概念与国际通行的惯例一致。一般而言,年度可用油的60%可以用来补偿特许权人在油气业务中的成本,但是不包括利息和财务费用,超过60%的限制时可以结转到下一年度使用。利润油由政府和特许权人一定范围内进行协商确定。


莫桑比克税法中还存在资本弱化、转移定价和预提税等机制,投资人应当详细考虑各种税务安排。此外,莫桑比克税法还强化了篱笆圈机制(ring-fencing rules),要求特许权人税收、收入和成本补偿等应当按照特许权区域进行划分并单独计算,不得交叉和合并考虑,每个特许权区域内都有一个税务识别码(NUIT)。


4. 油气产品出口的限制


除了产品分成机制以外,油气法规定政府应当确保至少25%开采油气留在国内市场。此外,出于国家利益的需要,莫桑比克国家对于石油公司的产出油气有优先权。


5. 外汇管制情况


莫桑比克对于外汇存在管制,资金进出莫桑比克均应当在莫桑比克中央银行登记和批准。莫桑比克对于油气业务没有特别的外汇管理要求,但是对于Rovuma Basin地区的第1和第4区块有特别的要求,仅适用于该区块内的项目,并且在特许权协议中会进行明确。


6. 权利转让的要求


无论是向关联公司转让还是向第三方转让特许权协议项下的权利和义务,均应当事先得到莫桑比克政府批准。直接或者间接转让特许权协议项下的参与权,例如转让持有特许权的公司的股权或其他所有权益等情形,也要得到莫桑比克政府的批准。为了确保遵守开采方的义务和合同条款,作业方应当提交财务担保,例如银行保函等。


7. 环保要求


莫桑比克政府高度关注环保保护和恢复等方面事项,要求确保遵守国内法律和最佳国际实践。


油气业务的环境影响评价(EIA)必须获得莫桑比克环保部(MICOA)的批准,并随同开发计划一起准备并提交。特许权人还必须获得土地利用的许可已经在地上或者海上开展石油业务作业的授权。除了莫桑比克国内的技术标准和规范外,油气业务还需要确保遵守相关的国际标准。


石化行业最佳国际实践(good petroleum industry practice),指的是为了石化资源审慎管理在国际石化行业中普遍遵守的做法和程序,包括油气业务中安全、环保、技术和经济、监管等多个方面。


8. 弃置要求


环境影响评价报告应当对设施拆除和环境恢复计划进行做出安排。在生产作业到期2年以前,特许权人应当与INP协商后准备一个详细的设施拆除和环境恢复计划,提交负责油气行业监管的部长批准。设施拆除和环境恢复计划至少应当包括如下内容:


(1)末期生产计划(tail-end production schedules)和终止经营的经济阈值(the economic threshold for termination of operations);

(2)继续进行开采的替代方案;

(3)进一步使用或之后设施的处置;

(4)油井和气井封堵和弃置计划;

(5)退役活动的详细安排,以及土地和海床复原所需设备;

(6)危险物品和化学物品的存储情况以及搬离计划;

(7)业务活动终止或退出后对于环境影响的评估。


9. 天然气的输送


一般而言,在签署的EPCC合同中会授予特许权人在特许权区域内建设和运营原油和天然气生产和输送设施的权利,该授权一般为非排他性的,除非在相同区域内存在现有的管道设施并且处于商业上可利用的状态。如在EPCC合同中未包括该授权,可以另行由管道特许权合同进行授予。


如上述被授权人的输送管道具有输送能力,并且没有技术上的障碍,则该被授权人有义务将其管道向无歧视地向第三方开放。如第三方能够承担输送管道扩容的成本,并且扩容不会对油气管道的技术和安全造成重大不利影响,则上述被授权人也有义务对其油气管道进行扩容。


如果特许权人已经采取了合理的努力来满足第三方的接入要求,并且被证明不具有可行性,则自然资源部部长可以豁免对该第三方的接入义务。第三方接入的收费由双方在合理商业条款和非歧视的基础上谈判确定。


特许权人在与第三方就其接入事项进行谈判时不得强行附加歧视性条款。如双方在6个月内仍未就设施接入或者扩容事宜达成一致,则相关事项可以提交独立委员会裁决,或者提交仲裁程序司法机构裁决。


油气设施的第三方接入规则由莫桑比克政府另行制定。


10. 天然气设施的土地使用


在莫桑比克法律体系下,土地均属于国有,且不能被出售、处置或者抵押,但可以授予一定形式的土地使用权。特许权人可以依据19/97号土地法,申请土地使用权许可,已获得土地使用的权利。原土地使用权人应当获得合理的补偿,如涉及人员异地安置,也必须妥善处理。


11.天然气配网


莫桑比克第44/2005号法令建立了天然气的配送和商业化利用的规则。依据该法,配气的特许权应当在公开招标程序的基础上授予特许权。但是,在公开招标没有竞标人,非特许权区域,或者MIREME确定的独立当地网络,可以通过直接谈判的方式授予配气特许权。特许权人的注册地址和管理总部必须位于莫桑比克境内。


特许权人可以被授予特定区域内一定期限的排他的配气和商业化利用的权利。在特许权到期后,消费者有权从第三方接入天然气。配气特许权期限最长为25年,独立区域性网络的特许权最长为10年。配气网络的特许权人同样需要获得土地利用的许可,并支付相关的税费和补偿。配气网络的施工和建设也需要事先获得向环保部申请环境许可,MIREME会对配气网络的详细情况进行批准。此外,按照规定,天然气设施的施工必须由具有资质的公司实施。


配气网络的接入谈判规则由自然资源部负责,特许权人应当基于透明度原则和无歧视原则就接入事项与第三方进行谈判。特许权人应当将配气主要商业条款公开。


在费用方面,自然资源部对于向最终客户供应天然气的价格有上限规定(210/2012号令)。


12. 天然气交易


莫桑比克国家保留对于天然气交易的控制权,开展天然气交易需要许可证。


13. 液化天然气


莫桑比克关于LNG设施的缺乏具体的规定,仅有关于Rovuma地区第1和第4区块液化天然气项目的特别制度(第2/2014号法令),该法令仅适用于该区块现有EPCCs下的特许权人,规范了特许权人SPV的设立,与分包商和供应商的合同签署等活动。具体而言,所有特许权人基于项目需要所设立的SPV必须在当地注册,但是基于融资目的和承担销售和海运业务的SPV在获得莫桑比克政府同意后,可以在“透明”法域注册,以便莫桑比克政府可以识别SPV的所有权架构、管理架构,管理和财务状况等情况。此外,在第1和第4区的特许权人及其下属SPV没有强制上市要求。在建设和运营LNG设施方面,在第1和第4区的特许权人应当事先将其开发计划提交政府批准。


14. 争议解决


油气行业的争议解决方面,包括当事一方为政府机构或者监管机构的相关争议均可以通过诉讼或者仲裁程序解决。诉讼方面,第7/2014年行政诉讼法对于管理当局与个人或公司之间的司法诉讼程序进行了规定。同时,在该法中也明确规定由于行政合同以及基于公共管理活动导致法律责任和争议等可以提交仲裁庭裁决。在油气法中也明确规定,油气业务活动的权利人在通过谈判无法解决相关争议后可以将争议诉诸国际仲裁或者当地法庭。


此外,莫桑比克也是承认与执行外国仲裁裁决公约的缔约国,以及华盛顿公约的缔约国,还可以通过关于解决国家和他国国民之间投资争端的华盛顿公约解决相关争议。


三、莫桑比克天然气业务的发展和法律需求

总体而言,尽管目前莫桑比克油气资源的设施和开发活动仍有待于挖掘,但是莫桑比克巨大的天然气储量会不断吸引各类油气公司到莫桑比克进行相关的油气业务活动,后续存在大量的天然气项目机会。


在法律环境方面,莫桑比克政府近些年不断完善油气行业的法律法规,以期能够增加油气行业的竞争度和透明度,但同时也希望能够在立法中不断提升莫桑比克的国家地位,保护莫桑比克的国家利益,同时为莫桑比克当地参与油气业务开发提供便利条件。但需要注意的,相对而言,由于开发活动仍处于初期阶段,莫桑比克在天然气行业仍然存在大量立法空白和真空地带,外国投资者在特许权协议的谈判过程中应当对此高度关注,并将相关的诉求在特许权协议中尽量明确和细化,防止产生分歧。


注释:[1]http://www.inp.gov.mz/pt/Politicas-Regime-Legal/Modelo-de-Contratos-de-Pesquisa-e-Producao


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张磊,北京德和衡律师事务所高级顾问,高级经济师,拥有中国律师职业资格。在跨国投资并购与融资、跨国基础设施项目、跨国能源项目、境外工程和施工领域、招投标与采购等领域具有丰富经验。曾在电力、烟草和基础设施类等大型国有企业工作,实施了数十项电力、能源、基础设施、矿产和房地产等类型项目的投资、并购和融资等事项。此外,也非常熟悉跨国基础设施和境外工程等相关的法律工作。


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