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王海军、张明媚:“绿色条款”解读——写在《上市公司治理准则》(征求意见稿)发布之际
发布日期:2018-06-29

2018年6月15日,证监会发布《上市公司治理准则》(征求意见稿,以下简称《准则》),对《上市公司治理准则》(证监发〔2002〕1号)进行了修订,向社会公开征求意见。


《准则》第八十五条要求上市公司积极践行绿色发展理念,将生态环保要求融入发展战略和公司治理;《准则》第九十四条、第九十五条分别对上市公司披露环境信息、履行社会责任情况以及公司治理相关信息作了规定,形成了ESG信息披露的基本框架。笔者认为,以上条款有助于推动构建绿色金融体系,对开展上市公司环境信息披露工作具有积极的促进意义,可统称为“绿色条款”。本文中,笔者将对写入《准则》的“绿色条款”进行深入解读。


一、“绿色条款”写入《准则》之背景


上市公司环境信息披露并非新概念,但提出后遇到一些制度层面和执行端的问题,未能形成强制披露约束,其发展也陷入瓶颈。近几年,由于国家层面对环境保护工作的重视,环境信息披露也被重新提上议程。


证监会关于上市公司环境信息披露的规范散见于《上市公司信息披露管理办法》(2007年,中国证券监督管理委员会令第40号)、《公开发行证券的公司信息披露内容与格式准则第1号——招股说明书》和《公开发行证券的公司信息披露内容与格式准则第2号——年度报告的内容与格式》中,并未形成专门性的规范文件。上海证券交易所于2008年发布了用于指导上市公司环境信息披露工作的文件——《上海交易所环境信息披露工作指引》,倡导上市公司积极履行社会责任,落实可持续发展观,鼓励上市公司根据《证券法》、《上市公司信息披露管理办法》的规定披露上市公司在承担社会责任方面的特色做法和取得的成绩。


2010年9月,原环境保护部发布《上市公司环境信息披露指南》(征求意见稿,以下简称《指南》),《指南》立足于进一步提高上市公司环境信息公开的透明度和可操作性,要求火电、钢铁、水泥、电解铝等16类重污染行业上市公司应当发布年度环境报告,定期披露污染物排放情况、环境守法、环境管理等方面的环境信息;发生突发环境事件的上市公司,应当在事件发生1日内发布临时环境报告,披露环境事件的发生时间、地点、主要污染物质和数量、事件对环境影响情况和人员伤害情况(如有),及已采取的应急处理措施等;因环境违法被省级以上环保部门通报批评、挂牌督办、环评限批、被责令限期治理或停产整治、被责令拆除、关闭、被处以高额罚款等重大环保处罚的上市公司,应当在得知处罚决定后1天内发布临时环境报告,披露违法情形、违反的法律条款、处罚时间、处罚具体内容、整改方案及进度。虽然《指南》最终未正式颁布施行,但这可能是上市公司距离环境信息披露专门立法最近的一次。


对于证券监督部门而言,上市公司信息披露监督重点是经营状况和财务指标,(拟)上市公司的环保合规内容只有涉及重大行政处罚,可能影响(入市审批和)市场交易时,才会进入其视野;对于环境监管部门而言,如果没有行业监督部门和证券交易所的协助,试图对上市公司环境信息披露状况实现较为全面的掌握,也是非常困难的。


2016年8月,中国人民银行、财政部、发改委、原环保部、原银监会、证监会、原保监会联合发布《关于构建绿色金融体系的指导意见》。意见指出,对属于环境保护部门公布的重点排污单位的上市公司,研究制定并严格执行对主要污染物达标排放情况、企业环保设施建设和运行情况以及重大环境事件的具体信息披露要求。加大对伪造环境信息的上市公司和发债企业的惩罚力度。培育第三方专业机构为上市公司和发债企业提供环境信息披露服务的能力。鼓励第三方专业机构参与采集、研究和发布企业环境信息与分析报告。


2017年6月12日,原环保部和证监会签署《关于共同开展上市公司环境信息披露工作的合作协议》,标志着两个系统的合作进入一个新阶段,协议着眼于执行层面,推动建立完整的环境信息披露监管链条。当前,生态环境部正在起草《上市公司环境信息披露管理办法》,笔者作为生态环境部的法律顾问参与了专家研讨,我们建议该管理办法不仅要有强制披露具体内容和责任条款,还要有鼓励披露内容和激励措施。


正是在这样的背景下,“绿色条款”被写入《准则》,环境信息披露也作为ESG信息披露的一部分,纳入上市公司治理体系中。这对促进上市公司承担公众公司社会责任,引导和强化环境保护意义深远。


二、上市公司环境信息披露不足的主要原因


(一)立法层未形成强制性约束


从广义的立法角度来看,政策制定者对环境信息披露的约束程度不高,以《上海交易所环境信息披露工作指引》第二、三、八条为例:第二条规定“上市公司发生以下与环境保护相关的重大事件,且可能对其股票及衍生品种交易价格产生较大影响的…”、第三条规定“上市公司可以根据自身需要,在公司年度社会责任报告中披露或单独披露如下环境信息…”、第八条规定“对不能按规定要求,及时、准确、完整地披露相关环境信息的,本所将视其情节轻重,对公司及相关责任人员采取必要的惩戒措施”。其中,第二、三条赋予了上市公司很大的自主判断和界定权利,如果上市公司认为本公司内发生的与环境保护相关的重大事件不会对股票价格产生影响,或自身没有披露需要,是否就可以选择不披露环境信息呢?而第八条对未如实披露环境信息的行为规定了“惩戒措施”,但未充分履行披露义务的上市公司将在上交所监管范围内承担何种后果,也没有做出明确的规定。因此,总的来看,先前关于上市公司环境信息披露的专门性规定没有上升到强制性披露的高度,上市公司缺乏披露意识也就不足为奇。


(二)执行层面主动披露意愿不强


如果说专门性规定的强制程度较低,那么一般性规定,如证监会令等在规定上则忽视了环境执法的特殊性,因此造成上市公司主动披露意愿不强。


传统的信息披露思路是以罚款数额界定违法严重程度,但是在环境监管领域,被责令限期治理或停产整治、被责令拆除、关闭等行政处罚比单纯的行政罚款,要严重的多。退一步讲,即使上市公司因环境违法被罚款,罚款数额也很难称得上“巨大”,上市公司如果不认为环境违法处罚构成“重大行政处罚”,自然也很难形成通过临时报告进行披露“区区万余元”罚款的认知,而在季度报告和中期报告中,都没有记载重大行政处罚的规定,年度报告披露事项虽然包括了“报告期内重大事件及对公司的影响”,但在动辄数百页的上市公司年报中,上市公司又怎么会认为,一起环境违法罚款够得上“重大事件”。此时,如果再缺少外部关于环境信息披露的强制性规定,上市公司自主披露的意愿显然不强烈。如果以罚款数额决定披露与否,当然是极为量化、极具操作性的指标,但是显然没有注意到环境监管和证券行业监督的区别。


证券行业的信息披露规定,是从可能对交易市场产生影响的角度出发的。比如说,关联交易、股权变更等都可能会对上市公司股票价格产生积极或消极影响,关联交易和股权变更都是中性披露事项。从上市公司的披露意愿来看,如果环境信息是正向的、积极的,可能提升股票价格的,披露意愿可能会有所改善。但是环境事件一旦涉及行政处罚,对股票价格不可能发生正向激励,所以当上市公司面临非强制性披露的规定时,上市公司面临两条路:一是在不违规的前提下选择不披露;二是选择披露,但可能对股票价格产生不良影响。因此我们认为,上市公司选择不主动予以披露是意料之内的。


三、“绿色条款”写入《准则》后对上市公司的影响


上市公司在环境信息披露上,之所以长期处于“既不合法、也不违法”的游离状态,与环境信息披露监管未形成闭环链条有很大关系。证券监督和环境监管是两个相互独立的部门,各自有自己的一套管理方式和体系。但是随着《关于构建绿色金融体系的指导意见》、《关于共同开展上市公司环境信息披露工作的合作协议》等文件的签署,部门间合作机制逐步建立。此次“绿色条款”写入《准则》,也标志 着证券监督部门和环境保护部门合作程度日益加深。


2018年6月22日,证监会发布公告,提出要严肃整治上市公司环境信息披露违法行为,保持对重大环境污染信息披露违法行为的执法高压态势。该公告应当引起上市公司的高度重视,及时自查环境信息披露工作合规性。


以公开促环保,以环保促发展,建立公平有序的市场规范,是上市公司环境信息披露制度的目标之一。证券监督部门从监管理念、制度设计、审核把关、日常监管等方面,引导资本市场主体提升环保责任意识,严格执行国家法律法规,支持鼓励绿色产业发展。环境保护部门是企业环境合规的监督者,绿色发展的倡导者,通过信息披露制度,既有利于提升环境治理能力,又可以引导市场与投资者支持环保合规企业、监督污染企业,使合规水平转化为经济效益,推动环境保护与证券市场健康发展“双赢”。  


作者简介:

王海军律师,德衡律师集团高级合伙人。王海军律师自2007年成为中华环保联合会环境志愿律师以来,代理了多起环境公益诉讼案件:代理中华环保联合会针对康菲漏油诉国家海洋局行政诉讼案;代理中华环保联合针对危废非法处置和水污染代理多起环境民事公益诉讼案;代理自然之友针对现代汽车尾气超标排放提起大气污染环境诉讼案;代理中国生物多样性保护与绿色发展基金会针对腾格里沙漠土壤污染提起多件环境公益诉讼案,该案件维权团队荣获2015年度CCTV年度法治人物等。


自2016年9月担任国家生态环境部法律顾问以来,王海军律师成功代理了近百起环境领域行政复议和诉讼案件,涉及行政相对人申请环保部门履行职责、政府信息公开;利害关系人不服建设项目环境影响评价批复等方面。


联系方式:

手机:13911339858

邮箱:wanghaijun@deheng.com


作者简介:

张明媚,北京德和衡律师事务所律师助理,北京外国语大学法学硕士,国际法方向。著有《预算法律问题国别研究》(中国法制出版社,2017)


联系方式:

手机:18911135674

邮箱:zhangmingmei@deheng.com 


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